国連邦人職員会/国連日本政府代表部/国連フォーラム 合同勉強会
「ミレニアム開発目標の現状と国連開発計画の政策」
UNDP's Approach to Support the Achievement of
the Millennium Development Goals (MDGs) by 2015
西本 昌二さん
国連開発計画 (UNDP) 開発政策局長
（略歴）にしもと・しょうじ。大阪大学卒業後、71年にハワイ大学大学院で修士号 (経済学) を取得。その後、エコノミストとして国連アジア太平洋経済社会委員会(ESCAP
タイ)、国連食糧農業機関 (FAO イタリア) を経て、80年からアジア開発銀行(ADB フィリピン)にて勤務。99年から戦略・政策局長として、開発政策の策定評価、投資分析及びプロジェクトマネージメントを専門とし、ガバナンス政策や貧困削減戦略ペーパーなど、ADBの政策立策に従事する。02年9月より、国連開発計画
(UNDP) 本部、開発政策局長。大阪府堺市出身。
http://www.undp.or.jp/news/Nishi20Sep.htmより。
■ はじめに
■１■ MDGsの現状と問題点
■２■ UNDPの役割
■ 質疑応答
■はじめに (自己紹介)
大阪大学経済学部卒業後、銀行勤務の後奨学金を得てハワイ大学で勉強。国連アジア太平洋経済社会委員会 (ESCAP) の調査部で4年ほど働いて後、国連食糧農業機関
(FAO) に移る。農業関係の開発計画を担当し、4年ほどフィールドの仕事をした。その後、アジア開発銀行 (ADB) の農業部を経て、政策、企画、営業、東局と2002年まで勤めた。この間、増資、ドナー協議等を担当。定年を3年後に控えた
2002年9月に転職し現職。本日は、ミレニアム開発目標 (MDGs) の経緯、UNDPの取り組みにつき話をしたい。
日本が、経済協力開発機構･開発援助委員会 (OECD/DAC) の開発戦略策定に大きく貢献したことはあまり知られていない。当時のOECD/DAC開発戦略に設定された国際開発目標 (International Development Goals) が、発展してMDGsになった。MDGsには８つの目標があるが、一番の問題点は、それ等を達成するための戦略が実は無いという点。国により経済的、社会的、政治的要件が違うので、同一の戦略ではうまくいかないというのが通説である。MDGsは、うまくいけば結果が数値に表れるというゴール・ポストであり物差しである。しかし、目標間には相関性 (multi-collinearity) があり、この関係は簡単な数式で現せるものではない。例えば、「幼児の死亡率を減少させる」ため、幼児の健康管理を保護する施設を作ればいいのか、というとそうではなく、栄養や水道、母親の教育といった複数の要素が関係する。MDGsについて、国際的な同意が得られたことは評価できるが、一方で現状のMDGs認識には問題もある。
例えば、開発目標１には「2015年までに1日1ドル未満で生活する人口比率を半減させる」とある。１日1ドルで暮らしていたのが2ドル、3ドルになったからといって、人間の安全保障やアマルティア･センのいう人間の選択の自由が達成されるのか。そうはならないことは明らかである。また1ドル未満で生活する人口を半減させたところで、残りの最貧層はどうするのか、ということまでは考えていない。また、所得と経済成長の関係にも触れておらず、投資の有効性 (capital co-efficiency) や経済成長における仮定も明らかでない。ジェフリー･サックスが、MDGsを投資に結びつけるためにMDGs達成に必要なコスト計算をしているが、生産関数が明らかにされていない中でコスティングをするのは難しい。例えば、教育普及のための投資を15ドルから50ドルにするとしても、Ａ国とＢ国では同じ増額に対する結果は違ってくるだろう。その違いの要因についての分析、議論も進んでいない。
開発目標8は「開発のためのグローバル・パートナーシップの推進」である。だが、ドナー国側の責任は明確ではなく、市場開放等のパフォーマンス指標もはっきりとしていない。
しかしながら、途上国の多くは、世銀や国際通貨基金 (IMF) が中心となって設定した拡大重債務国 (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) や貧困削減戦略文書 (Poverty Reduction Strategy Paper, PRSP) のフレームワークを用いて、MDGsをベースとした開発戦略を実施しようとしている。サックスが主張する、ドナーがODAを増やしこれまでのパラダイムをひっくりかえす、という議論に途上国が応じたのは、ODAが増える可能性が高まるからだ。しかしながら、総花的な戦略を作ったところで途上国のオナーシップ、リーダーシップは増しはしない。MDGは、政策のコンディショナリティーという面もある。ソフト面の投資は話されているが、逆にハードウェアはMDGのスコープに入らないことから、ソフトはODA、ハードはその他のリソースという分類をしても、ファンジビリティ (資金の流用可能性) からすれば、市場への影響がない訳ではない。
2003年の人間開発レポートでは、約50カ国、特にサブサハラアフリカの国々においてMDGs達成は無理、という結論が出されている。こういった国々への対応をどうするのかという問題がある。ODAを増額する際にはマージナルアウトプットが高い国に投資すべき、という議論もある。より効果が高い国に投資すべきという議論はあって当然で、達成不能であっても最貧国に投資しなくてはならない、ということだけでは、ドナーは納税者に対する説明が難しい。
また一方、MDGsは地球の物理的なキャリイング･キャパシティー、例えば成長に伴う温暖化や環境の問題を捉えていない。中国が現在のように9、10%の成長を遂げることは、MDGsの達成につながるが、中国やインドがこういった成長を続けることは、地球のキャリイング・キャパシティーがもたないと考えられる。
以上、MDGsの限界を指摘してきたが、それでは何故UNDPがMDGsを推進しているのか？それは、一つにはこれまで国際社会がMDGsを目標に積み上げてきたことを無にするのは、あまりに機会費用が高いからだ。欠点や短所を補いつつMDGsを開発戦略として進めていくことが重要であって、全く希望がないからMDGsは止めてしまえ、という議論ではない。欠点を知った上で開発を強化していかなければならない。キャパシティ･ディベロップメントやガバナンスに力を入れてきたUNDPにとり、MDGsは、拝むものでもなければ破って捨ててしまうものでもない。使えるところで使えれば良いのである。
MDGsは、各国が国別の開発戦略を作成するベースとして活用されるべきものであり、その過程をサポートしていく、というのがUNDPの立場である。途上国に流れる資金、資源には、バイ、マルチ、民間セクターと多様であるが、受け入れる国に明確な開発戦略、政策が整っていれば、ドナー、投資側としても受け入れやすい。日本のODAに限らないが、バイでは相手国との歴史的関係や直接投資の度合い、資源の有無など多様な視点が考慮されるため、単純に貧困削減のゴールに向かって動いているわけではない。納税者に説明ができるように、日本の国益について考慮することも当然である。その中で、MDGsは、説明責任が問われる時代にあって、バイ、マルチを問わず援助の透明度を高めることに貢献できる、と言える。
2005年9月に国連総会で採択された決議案で、｢途上国は全てMDGsに基づき国家開発戦略を策定する｣と合意されたことはサミットの一番の成果である。これを受け、事務総長は、国連全体としてこれに取り組み成果を出すように、という指令を出した。UNDPは開発専門機関としての自負と存続をかけて取り組むことになる。2005年春から、サミットに向けて何をするのか、UNDPとして何をするのかについて考えてきた。結果、MDGsを促進する戦略としてIntegrated Package of Services (IPS) を提唱している。
当時、事務総長アドバイザーであるジェフリー･サックスがミレニアム･プロジェクトを通してアフリカを中心とした活動を行い、平行してミレニアム･キャンペーンが2、3年行われていた。この間UNDPは、各国のレポート作成、統計整備等、スコア･キーパー的役割を担うにすぎず、旗振りはしていなかった。知名度があり資金も潤沢なサックスから若干の距離を置いていた。サミットに向けてUNDPも国連組織として貢献する必要に迫られ、コロンビア大学のEarth Instituteとの合意を得て、UNDPがIPSを担当することで統合を図った。一方で、世銀のリーダーシップでPRSPが動いており、この面で国連が何かを新たにやる、といっても世界はついてこない。PRSPを長期的な視点でいかにMDGsとの整合性を持つものとするか、プロセスを参加型にするか、といったところで調整を図っている。また、UNDPは多々ある国連組織 (各ファンド、プログラム) のコーディネーションの役割を担っている。例えば、フィリピンでは、国際労働機関 (ILO) 、国連貿易開発会議 (UNCTAD) 、世界保健機関 (WHO) など活動しているが、総括的な国連システムとして途上国をサポートしていかなければ混乱を招く。
例えて言うならば、IPSはカメラの三脚である。三脚は各々の脚の長さが調整でき、地面が平坦でなくても、カメラを安定できる。この三脚とは次の３つである。
（１） コスティングを含むニーズアセスメント：サックスによる投資と貯蓄のマクロマッピングの延長で、MDGs達成にかかるコスト計算。成長とリソースのマクロモデルを作って、その投資と貯蓄の差をODAで埋めるというもの。これは、実は30年前もやっていた内容である。このアセスメントの際、相乗効果を踏まえて計算する必要がある。
（２） 政策面での提言：各MDGsのゴール間での政策的･コストの連携の提示。例えば、輸出志向の開発戦略のための政策提言等をし、選択肢を提示する。
（３） 個人、組織、広い意味での社会的能力の育成：キャパシティを育てていかなければ、投資効果を維持できない。
以上3つの足を持って、UNDPは各国を支援している。キャパシティー･ディベロップメントについて言えば、例えばインドにはニーズアセスメントができる人間は中央の計画局には100名ほどの専門家がいたりするので、UNDPが行ってもしょうがない。しかし、インドは内部格差フラストレーションを抱えおり、そういう点で他の国の例を踏まえた政策提言をしていく。つまり、各国ごとに政策提言のメニューが違ってくる。
キャパシティー･ディベロップメントは、脆弱な国家他、50数カ国を対象としている。サブ・サハラのアフリカが主で、戦乱の中にあるような国々に主眼をおいている。しかし、UNDPは唯我独尊でやっているわけではない。開発銀行やNGO、学識者ともパートナーシップを組んでやらなければならない。国連内部にも専門機関がたくさんあり、専門機関をいかにMDGsに取り組んでいくかが課題だ。一方、専門機関もMDGsに乗り遅れたら自分たちの存続が危うい、という点がある。UNDPとしては例えばFAOなどの専門機関にも指導的な役割を果たしてもらう必要があり、UNDPが全面的に指導力を発揮する、ということにはならない。
サミットの決議文では、全世界の途上国でMDGsをやることが決まったが、百数十カ国で同時に行うことは難しい。UNDPでは、MDGに優先的に取り組まなければならないアフリカの国々とアジアで成長に乗り切れていない国々のうち、まずは13カ国をIPSにおける重点的国としてサポートしていく。
（担当：亀井・吉田）
