第9回 「PKOの３つの視点―ミッション、国連本部、安保理」
unforum_jumpeitakami2005年10月25日開催
国連日本政府代表部参事官
川上 隆久氏
■１■ ミッションからの視点
講演者が勤務した国連カンボジア暫定機構（UNTAC）は、当時、「革新的」PKOと言われていた。それまでのPKOは、国家と国家の間に入って停戦監視を行うのが基本であり、任務はシンプルで、規模も小さかった（「古典的PKO」。）UNTACは、停戦監視のほかに、選挙管理、行政のコントロール、人権、難民などを扱う複合的なミッションであった。
ミッションの現場では、当事者間の合意と安保理によって与えられたマンデートをいかに履行するかが最大の課題である。PKOの活動とは、マンデートに基づいて行われる個々の行動の総体、積み重ねである。そこでは、現場の采配で活動することが期待されている。自分は明石特別代表の補佐官として、最高評議会（暫定政府）と交渉するのが主な任務であったが、国連本部に対しいちいち指示を仰ぐことはなかった。
物事がうまくいっている限り、自分たちの判断で行動して問題はないが、うまくいかないときは、国連本部との相談、安保理との協議が必要になってくる。カンボジアの場合は２つの大きな問題があった。１つ目は、停戦プロセスである。停戦監視から武装解除に移行する際、ポト派が武装解除に応じないと主張し、当初のシナリオが狂った。国連PKO局、事務総長と相談し、安保理にも提起、安保理もポト派説得の措置を取ったが、結局ポト派を残したまま武装解除を始めた。しかし、ポト派が拒否を貫いたため、結局他派の武装解除も停止せざるをえなくなり、武装解除が行われないまま、選挙プロセスに突入した。
２つ目は、選挙の中立性に対する問題である。プノンペン政権による選挙妨害が甚だしく、選挙ができる環境なのかどうかが問われた。国連本部とも相談したが、明石特別代表はここで選挙を停止しては悪影響を及ぼすと判断し、選挙を強行した。結果として選挙は平穏に行われ、ご承知の結果―シアヌーク派の勝利―となった。
なお、ミッションの中でも、UNTAC本部（プノンペン）と現場（地方事務所、部隊、選挙監視員）との関係は、国連本部とミッションとの関係に類似する点がある。
■２■ 国連本部からの視点
国連本部は司令塔として、全てのPKOを総監督している。特に、新PKOの計画作りは本部が行う。PKOが立ち上がった当初は本部から指図することが多いが、その後は現場に権限を委ねていく。
国連本部において、自分は国連東ティモール暫定行政機構（UNTAET）の計画づくりを担当した。先に述べたUNTACは直接行政を行わなかったが、東ティモールでは独立までの間、国連が同島を行政管理することになっていた。当初はインドネシアの行政機構を利用すれば良いと考えていたが、住民投票で独立派が勝利すると、インドネシアはあっという間に手を引き、警察も技術者も先生も全員いなくなってしまった。このため、ティモール人が全く育っていない中で、国連が全面に出るような計画を立てることになった。
現地には住民投票を実施した国連東ティモール・ミッション（UNAMET）がまだ存在していたが、計画作りは国連本部で行われた。この過程で、UNDPなどの国連機関、世銀・IMFとも何回も協議を行った。UNTAETが立ち上がると、現場に対して権限を委譲していった。暫定期間中は、国連本部は、客観的・中立的な立場から国連職員が行政の責任者となることを想定していたが、UNTAETのセルジオ・デ・メロ特別代表は、ティモール人の直接参加を主張し、彼らを事実上の閣僚に任命した。このティモール人化により、予定より早く、2002年5月、国連の行政が開始されてから２年ちょっとで新しいティモールが発足した。当時、これは輝かしい成功と考えられていたが、現在のティモールの状況から独立が早すぎたとの声もあることは否めない。
■３■ 安保理からの視点
安保理は決議を採択する側に立つわけだが、安保理には安保理のロジックがあり、事務総長報告を必ずしも丸呑みして決議に落とすわけではない。各国の国益も絡んでくる。たとえば、国連スーダン・ミッション（UNMIS）の場合、開発・復興もPKOがやるべきという考えに対しては、PKOは調整に徹するべきであり、そこまでやる必要はないとして日本は反対した。フランスは憲章６章下のミッションであるから、要員規模が大きすぎると難色を示した。
より極端な例は、国連コンゴ民主共和国ミッション（MONUC）である。要員規模が足りないので１万人から２万人に倍増するよう国連事務総長が提案したのに対し、安保理は６千人までしか認めなかった。ちなみに、旧ユーゴの安全地帯構想では、ブトロス・ガリ事務総長（当時）と国連保護隊（UNPROFOR）の提案した増員数に米国などが反対し、少数の増員しか認めなかったため、スレブレニッツァで、セルビア人勢力による虐殺が起こったと考えられている。この反省の上に、2000年のブラヒミ報告において、PKOには必要数は認めるべしとの勧告が出された。その後、東ティモールなどで要求がそのまま認められてきたが、ここに来て、MONUC、コート・ディボワールのケースなど、安保理が要求を「値切る」ケースが再び目立ちつつある。
国連本部と安保理の関係は、お互いに鏡をしながら仕事をしているようなものである。相手の姿は見えるが、なかなかうまくいかない。事務総長報告の提言を安保理が認めない、安保理の考えが国連事務局にうまく伝わらない、など双方が相手に対して少なからぬ不満を持っているように思われる。
質疑応答
■Q■ 国連ナミビア独立支援グループ（UNTAG）の場合も、規模は小さいが、DDR（武装解除、動員解除、元兵士の再統合）、選挙登録などを含む包括的なミッションであった。現場でのマネジメントはかなり現場に任されていた。事務総長特別代表（SRSG）の機能強化はいつから始まったのか。
■A■ カンボジアの場合、特別代表はUNTACのヘッドとしてPKOの活動を統括するとともに、暫定プロセスへの関わりについてもシアヌーク殿下とほぼ同等の権限を持っていた。例えば、SNCが決定できない場合に特別代表が代わって判断を下すことができた。しかし、カンボジアで直接に行政を行った訳ではない。東ティモールの場合は、特別代表は同時に「暫定行政官」であり、東ティモールの行政を統括する権限を与えられた。
■Q■ PKOのマンデートの中にDDRをどこまで入れるべきか。ミッション、国連本部、安保理はそれぞれどのように考えているか。
■A■ ミッションはDDだけでなく、Rまできちんとやりたいと考えている。安保理はRの部分はUNDPなどでやってほしいと考えている。DDとRの間のギャップをどうにかしようというのがハイレベルパネルの発想であった。国連本部は両者の間にあって立場を決めかねている。今までで一番Rに近いことを予算に入れたのがリベリアのPKOであった。自分としては、PKOのマンデートのなかにRのスタートアップまでを入れるのはいいと思うが、Rの全て入れるのは行き過ぎと思う。
■Q■ PKO予算は加盟国に支払義務があるが、日本の場合国の通常予算からは出せないため、現在は予備費から支出している。金としては都合が悪く、大きな金である。日本の国内世論と安保理の間に齟齬があるのではないか。
■A■ 国内世論において、PKO予算が多いこと自体がけしからんという議論はいまのところは少ないと思う。むしろ自衛隊の話が議論になる。また、PKO部隊による性的虐待、ミッション後の紛争への後戻りなどの方が問題となっている。
■Q■ 1999年の東ティモールにおける破壊行為は防げなかったのか。
■A■ 1999年春の段階で、政務局は政治ミッションなので文民だけでいいと言っていたが、選挙は治安が大事であり、せめて文民警察が必要であるとPKO局は考えた。自分がPKO局の調査団を率いて現場に行くと、そこでは民兵が徘徊して我が物顔に振舞っているのが目に余った。民兵をコントロールできるのはインドネシア国軍であり、インドネシア国軍と話ができるのは軍人であった。そこで、自分から軍事監視要員を派遣すべきであると提案、インドネシアと交渉の結果、軍事連絡要員という名称の下で50人を入れることになった。インドネシアはもともと、PKOは絶対認めない、現地の治安にはインドネシアが責任を持つと言い張ったが、住民投票の後で起こった破壊行為を止められず、多国籍軍が介入することになった。
■Q■ 選挙を行うには機が熟していなければならないという主張があるが、どういう条件がそろったときが選挙を行うときか。
■A■ カンボジアの場合、選挙をやりたいという強い住民の要望があり、国連は選挙を決行した。問題は、選挙の結果を確保し、法と秩序を維持できるような治安機関・行政制度が整備できているかである。
■Q■ 選挙は国連の活動の中で中心となるのではないか。
■A■ 選挙はミッションの目的と極めて密接につながるツールである。一度は失敗したリベリアとハイチの場合は、ガバナンスの問題があった。選挙後国連がどこまで主導していけるかはケース・バイ・ケースである。
■Q■ 選挙の不正を防止するためには何が効果的か。
■A■ 脅迫が行われないようにするためには、特に選挙所の管理がポイントと思う。選挙所とその周辺も含め、中立的な環境で選挙が実施できるようにする必要がある。
■Q■ PKOの活動は幅が広くなり、現場でのコーディネーションが重要になっているが、実際に機能しているのか。あまりにドナーが多い場合は、日本はいったん手を引き、他国の関心が薄くなったところで支援を行うという戦略はあるか。
■A■ シエラレオネではカントリーチーム自体が平和構築ミッションの中に入っており、それによりコミュニケーション・分配がうまくいくだろうという前提がある。後者の質問に関し、例えば東ティモールの場合はかなり幅広い国際支援が確保されているが、それだから日本が手を引くというのはどうであろうか。日本は第二次大戦の際に占領した経緯もあり、この地域で役割を果たせないというのは問題があろう。
■Q■ 安保理は決議を採択するが執行は行わない。平和構築委員会の報告はどのように行われることになるか。
■A■ PKOのマンデートに直接係るような案件、例えば要員の規模といった問題は、安保理と事務総長の話であり、平和構築委員会は直接関係しない。一方、DDRのRをどうやるかについては、平和構築委員会が議論すべき問題のひとつであろう。
■Q■ リベリアとハイチではなぜ一度失敗したのか。PKOの失敗と成功の分かれ目は何か。
■A■ ハイチでは国連は警察能力の構築に相当に力を入れたが、アリスティド大統領（当時）が警察を適切に使うことができなかった。リベリアではテイラーが選出されたときの選挙自体にも相当問題があったと聞くが、やはりテイラー大統領（当時）の責任と考える。リベリアのようなケースを考えれば、PKOの成否についてはその後の発展も併せて考える必要があろう。
担当：清水
