第25回 「平和構築の時代・平和構築委員会（PBC）国別会合とPBCの価値」

星野　俊也さん
国際連合日本政府代表部　政務部　公使参事官

2006年10月6日開催
於・国連本部会議室
国連邦人職員会／国連日本政府代表部／国連フォーラム共催　合同勉強会

（略歴）ほしの・としや。日本国際問題研究所主任研究員、プリンストン大学ウッドロー・ウィルソン・スクール客員研究員、大阪大学大学院国際公共政策研究科教授などを経て、06年8月より現職。共著書に、『人道危機と国際介入－平和回復の処方箋』（2003年）、『日本の安全保障』（2004年）、『紛争と復興支援－平和構築に向けた国際社会の対応』（2004年）、『グローバル・ガバナンス－「新たな脅威」と国連・アメリカ』（2006年）等。06年5月に設立された『平和構築フォーラム』の発起人の一人。

山内　麻里さん
国際連合日本政府代表部　経済部　専門調査員

（略歴）やまうち・まり。同志社大学法学部政治学科卒業。ロンドン大学（LSE）修士号取得。財団法人日本ユニセフ協会、財団法人国際開発高等教育機構（FASID）勤務を経て現職。

■　はじめに

大学教授から概ね2年の予定で外務省に出向し、国連日本政府代表部の政務部で平和構築委員会（PBC）等を担当している。皆さんに配布した論文は、11月号の『外交フォーラム』に掲載予定のもの。この号では「平和構築というプロフェッション」が特集され、その巻頭の基調論文となる原稿である。同号では、一橋大学の中満泉さんによるブラヒミ特使とのインタビューや、外務省国際平和協力室長の紀谷昌彦さん、日本国際ボランティアセンター（JVC）代表理事の熊岡路矢さん、広島大学の篠田英朗らの座談会のほか、本日私とともに報告する山内さんも執筆している。大学等で平和構築を勉強するための情報・資料も掲載しているので、参考にしてほしい。

■１■　「平和構築の時代」

この原稿を構想しているなかで「平和構築の時代」という言葉が浮かんだ。当初はハテナマークを付けようかとも思ったが、このくらい大胆に平和構築への関心を喚起してもよいかと考え、疑問形にはしなかった。実際、国連安保理ではアフガニスタン、イラク、スリランカ、コソボ、ハイチ、コンゴ、シエラレオネ等について連日議論されているが、「平和構築」や「平和の定着」（consolidation）といった言葉が聞かれない日はないくらいである。05年12月には平和構築委員会（PBC）も設立され、来週にはブルンジとシエラレオネを取り上げた初の国別会合が当地で開かれる予定である。

各国政府やNGO、研究機関・研究者の間でも平和構築への関心が増している。国連研究の分野では、米国の単独主義や先制攻撃論などで国際法との整合性が議論されている反動からか、より建設的な活動である平和構築がクローズアップされている。安全保障研究の分野では平和構築に向けた文民協力への関心が高まっており、フィールドでのオペレーションでも平和構築分野のものが増えている。さらに、地域研究や文化人類学でも「人間の安全保障」や平和構築が語られるようになってきている。このように、様々な分野で平和構築が共通のタームとして出てきている。日本政府は平和構築をODA大綱の中で重点課題の一つに指定し、JICAやJBICも平和構築支援への取り組みを広げている。今は、こうした趨勢をどう良い方向に持っていくのか、平和構築委員会の創設メンバーの一国である日本は自らの存在感をどのように伸ばしていけるのか、考えていく重要な時である。

オックスフォード大学のコーリエ（Paul Collier）氏らの研究で、武力紛争が終結しても、5年以内に5割近くの紛争が再発するという統計がある。このデータを基に、紛争の再発を止めなければならないという意識が高まり、和平合意や平和維持活動の「次」の段階を考えるニーズが高まってきた。9・11の教訓もある。破綻国家を放置しておくと、（そこがテロ組織の温床や大量破壊兵器拡散の拠点になり、）地球の裏側にまで影響が出る、ということである。
平和構築は、当事国の責任であるとともに、周囲の国にも「共同の責任」（joinｔ/ common/ sharing responsibility）があるという認識が広がっている。我々がよく知る東ティモールでも本年４月末に騒擾が発生し、平和の構築物がもろくも崩れてしまった。これは、平和の持続化がいかに難しいかを改めて考えさせられるきっかけとなった。

■２■　「平和構築」の意義

ところで、「平和構築の時代」といいながら最初に直視するべきことは、構築しなければならないほど平和が著しく乱された悲惨な現実の存在である。決してロマンチックな話ではない。紛争後のアフターケアは、復興、復旧だけでは足りない。建物や高速道路は再建できても、取り返すことができないものがある。例えば「Life」。紛争により人々の生命、生活、人生は、大きくかき乱される。それらへのアフターケアが重要である。

平和維持と平和構築は違う。平和維持とは、もともとは国家間紛争後の当事者を引き離すことによって平和を維持するといった、現状維持・現状固定的な解決策だった。しかし、近年は国内のコミュニティー間の武力紛争が頻発。人々は内戦後、同じ国のなかで加害と被害の関係が入り組みながら共存することが求められる。平和構築とは、現状を超えてこうした共存関係を築くこと、より能動的・意識的に、平和が持続できる社会構造を「構築」することを意味している。平和構築はあくまでも現地の人々自らの主体的な努力が前提となるが、国際社会はそれを「支援」することができ、それは必要な触媒的な活動となる。

■３■　「立体的」なアプローチ

平和構築を、立体的に見ることを提案したい。ガリ元事務総長の議論は、予防外交、平和創造、平和維持、そして紛争後の平和構築、という、やや直線的・時系列的な見方によるものであった。しかし、平和構築はもっと多面的、多角的で、立体的だ。

平和構築の理解のためには、少なくとも３つの視点が重要である。一つ目は、政治の視点。平和構築に向けた国際政治・国内政治のプロセスだ。二つ目は、フィールドでの平和構築支援の活動。三つ目は、これがすべての基盤になるものだが、当事国の国民、現地の住民による平和構築の現地化のプロセスだ。

また、平和構築とは、さまざまなギャップを埋める作業だが、「紛争から平和へ」という移行期の時間軸のギャップだけでなく、他の５つのギャップにも目を向ける必要がある。①治安の確保、政治権力の分配といったパワー・ギャップ、②正統性のギャップ。例えば、国際社会が安保理決議を無視して介入すれば、国際的な正統性が問われることになる。国内においても、正統な政府を打ち立て、そのガバナンスをしっかりと整備することは大事だ。③能力、自己実現力のギャップ。紛争後の国では人材育成は極めて重要である。④現地での元紛争当事者間の和解・信頼醸成などコミュニケーションのギャップ、そして、⑤忘れていけないのは、財源（資金）ギャップ。国際ドナー間での調整や資源配分などが必要である。今回、資金ギャップを埋めるために「平和構築基金（PBF）」も設立された。

平和構築に向けた新たな方法論として浮かび上がりつつある基本認識は、３つある。一つは、『より大きな自由の中で』（"In Largeｒ Freedom"、2005年のアナン前事務総長報告）にあるように、「開発」、「安全」、「人権」の３つの領域をパッケージとして捉えようとするアプローチ。二つ目は、従来の縦割りをできるだけ排した「統合」の発想。現地での支援を一本化する統合事務所は、シエラレオネではすでに設立され、ブルンジでも来年１月に発足予定だ。最後に「コンパクト」、当事国と国際社会との「協約」という考え方だ。アフガニスタンでは復興に向けた具体的な協約が交わされ、イラクに対しても現在作成の途中だが、これは当事国が責任をもって国づくりに努める意思表明をし、国際社会もそれに対する支援の（必ずしも法的な拘束力はないが）政治的なコミットメンである。それぞれ紛争の背景が違うので方法論を一元化はできないが、平和構築を実施していくために、これらをモデル化してまとめる価値はある。

平和構築が「立体的」ということは、これらの要素・側面が単に「多面的」であるというだけでなく、それぞれに接合しあい、ひとつの「平和の構造物」として一体をなしていることの重要性を示唆している。

■４■　日本の比較優位

では、平和構築支援に向けた国際社会の取り組みの中で、日本はどういう役割を果たせるのか。私は日本なりの努力を評価している。02年に小泉政権が「平和の定着と国造り」の方針を打ち出し、「人間の安全保障」という概念作りをリードしてきた。私の野心は、別々に議論されてきた平和構築支援と人間の安全保障とを、もっと目に見える形で結びつけることだ。先述した論文の副題は、「人間の安全保障＋国家機能の再建」となっている。人間の安全保障を抜きにして、平和構築は語れない、という考えを広めたい。

もちろん、国家の安全保障と人間の安全保障は、両方とも大事だ。破綻国家は立て直さなくてはならない。国際社会は今でも国家を中心的な主体としたシステムで形成され、国家を無視した国際政治は成り立たない。しかしそれは、本来、民主的ガバナンスによって確保された人間の安全保障がベースにあってのことである。

日本では、平和構築という概念を、政府や研究者の間で盛んに議論するようになってきている。また、諸外国からも日本のコミットメントは自然に見えるようだ。敗戦国として、戦争の惨害から立ち直り、その過程で諸外国から援助も受けている。その経験から、援助を受ける側の視点も分かる。非西欧の国でもある。憲法に基づく平和主義もある。日本がこの分野で活動する意義も、潜在的可能性も高い。

■５■　今後の課題

より能動的な平和構築支援を実践するためには、当該国の平和創造のための政治プロセスにどれほど深く関わっているかが問われることになる。現地の情勢に明るくなることは大前提だろう。カンボジアについて、当時はまだ平和構築という言葉こそ使われていなかったものの、日本の支援はいまでいう平和構築の要素を含んでいたのではないかと思う。和平に向けた政治プロセスにも深く関与した。元国連事務次長の明石康氏は現在、スリランカ和平に食い込み、忍耐強く平和構築支援をしようとしている。実際に和平プロセスに関わることで具体的な形が見えてくる。日本はこうした活動をさらに広げていくことは必要である。

近年の紛争はアフリカで多く発生しているが、日本はアフリカにあまり公館（大使館・領事館）を置いていない。シエラレオネにもブルンジも大使館がない。これは外交体制そのものの脆弱性に関わる。情報収集・分析の観点からも外交体制を強化するべきだ。

財政、人的、知的貢献の拡大も課題だ。麻生大臣が提案する平和構築の「寺子屋」構想は、人材育成を目指したものである。減速傾向にある日本のODAや任意拠出金に対しては、この流れをたいしては減速傾向にある。抽象論ではなく、具体的な国やコミュニティーベースのプロジェクトへの支援を実現させるプロセスを考えなければならない。逆に、現地のフィールドの人々の顔、生活、人生も見ると同時に、より大きな絵で全体像を捉えることも大事だ。平和構築の時代に平和構築を支援していくには、立体的な理解が必要である。

■ 平和構築委員会（PBC）国別会合とPBCの価値

PBCの意義は、実質問題を扱う国別会合にある。今年６月に非公式会合があり、ブルンジ・シエラレオネの当事国と、国連、世銀等から、多種多様な課題が提示された。ブルンジからは医療機関、インフラ、運輸、エネルギー、水力発電システムの建設といった課題が、国連側からは、法の支配確立、人権尊重、セキュリティーセクター改革、DDRといった政府の能力向上に関する課題が提出された。来週10月12、13日に開かれる第1回国別（公式）会合では、再度関係者が集まり、いくつかの優先課題を設定し、アプローチを決める予定だ。

PBCへの期待として一定の合意を得ているのは、資金、関心、時間のギャップを埋め、紛争段階に戻らないための分野へ支援をするということ。但し、それら支援を認定する際、如何なるアプローチを取るかという点では認識が異なってくる。複数の途上国及び当事国は、現地の人々の自主性（オーナーシップ）を尊重しようというアプローチを主張しており、オーナーシップを尊重しつつも、先進国や国際機関は、客観的なデータ・分析に基づいた上で支援の重点を決めるというアプローチを主張している。

ブルンジでは、2000年に和平合意がなされ、2005年には民主的な選挙を経て大統領が選出されたが、与野党の対立、与党内の対立等が鮮明化しており、司法制度も政治に影響を受けている。労働人口の90％が農業に従事している他、主要輸出品の９割がコーヒーと茶で占められているなど、経済活動分野に偏りがある。一人当たり耕作面積が小さく、難民の帰還と人口増加の圧力で土地問題が更に深刻化することが懸念されている。政府は、初等教育の無償化を推進するとしたものの、教師数が不足している他、乳幼児の医療サービスの無償化においても、都市に医者が集中し、地方に医療サービスが届かないなど、基本的な社会サービス提供も滞っている。

当事国のオーナーシップをどこまで尊重するか。議論が政治的に流れるのをいかに防ぎ、実質的な議論を行うか。それがPBCの課題である。オーナーシップを尊重しないと、当事国がPBCの勧告を聞かない危険性がある。しかし、当事国の主体性を尊重しすぎると、PBCの価値がなくなる。率直な意見交換の場として優先課題の認定をし、共通の認識を持つ努力をしていくプロセスが大事だ。国ごとの考え方の違いを調整する必要もある。国連事務局内にできた平和構築支援事務局（PBSO）が、ブルンジやシエラレオネと対話し、意見調整をしており、また、加盟国も、熱意を注いで、PBCの付加価値を高めていくことが大事だ。

質疑応答

■Q■　平和構築は平和維持活動とスローガン以外に何が違うのか。カンボジアでは、動員解除、人権など国造りに踏み込んだ複合型のPKOが展開された。政治プロセスにも介入した結果、フン・センの強権政治がまかり通った。破綻国家はお金が欲しいと言い国連が支援する、というこれまでの体制の延長で、シニカルな見方をすると平和構築という概念を出して新たな援助産業を作っているのではないか。

■Q■　私の見方からすると、カンボジアはNation Buildingではなかった。パリ協定は、あくまでも硬直状態を解消するための一時的な手段だった。その後、国連が入って選挙をし、国民を代表する政府を作ってそれでUNTACは立ち去った。それに対して、東ティモールはまだ当事者が実質的に国を支配する力がなかったので、国連が代わって国造りに踏み込んだ。これは、Nation Buildingにあたる。カンボジアと東ティモールでは、同じ国連の暫定統治でも、中身が異なる。

■A■　星野さん：　100％の成功はありえない。先のシニカルな見方にも一理ある。けれども、現状の単なる固定化や延長では意味がない。情熱をもってどう支援するか工夫が大事。だから、平和「構築」が深い意味を持ってくる。紛争要因を根本から解決する多面的な支援が必要。
山内さん：　PBCは、既存の機関による資金、時間のギャップを埋めるという点において革新的な意味がある。PKOが引き上げると、5年以内に50％近くが紛争状態に戻る。PKOが終わっても、PBCが喚起し、国際社会が関心を維持して資金を動員し続ける必要がある。時間的には、PKO、人道支援、開発と直線的に支援をするのではなく、統合的に携わる必要があり、そこにPBCの役割がある。

■Q■　人間の安全保障と軌を一にしていると理解している。「人間の安全保障基金」プロジェクトの審査基準に、コミュニティー・人民を対象としている、現地の視点の重視、保護と能力強化、複数の機関による実施、市民社会の連携がある。質問は、「人間の安全保障基金」と「平和構築基金」、さらに「民主化基金」は、どう違うのか、ということ。

■A■　山内さん：平和構築基金の目標額は2億5000万ドルで、ノルウェーが３千万ドル、日本は２千万ドルなど、拠出を予定している段階。平和構築において大事な事業で、人間の安全保障基金等今まである基金でカバーできないものに適用される。

■Q■　最終的には様々な基金も統合し、co-funding になればいいのでは。

■Q■　PBCは、実際には相当な混乱があると見ている。peace building とnation buildingは別のもの。ガリの報告書「平和への課題」での概念整理によると、peace buildingは紛争後の社会をどう安全なものにしていくか、というもの。nation buildingは紛争や平和の段階にこだわらないもっと広い概念。複合型PKOとの違いだが、平和構築には具体的な目的がある。PKO達成後、開発支援のみでガバナンス支援をしなかったので、ハイチのように紛争に逆戻りした例がある。再発予防の観点からpeace buildingの考えが出て、いかに治安、統治能力を向上させるかが問われることになった。具体的には、中央の権力を地方に分散させ、セキュリー・セクター改革や司法の確立をするなどだ。

■A■　星野さん：立体と多面は違う。多面はただ面が沢山ある状態。立方体を作るためには各辺が繋がり、接合面が常にある。平和構築には、和平合意の段階から、そこに含む諸要素に気をつけなければならない。ガバナンスに踏み込むと、内政干渉や帝国主義などと途上国政府から反発が出ることもある。期待した速度で発展が進まないフラストレーションもあるが、国際社会側の根気強く、腰をすえた支援が必要だ。

■Q■　カンボジアでPKO撤退後、フン・センの独裁的な政治ができたとのことだが、国連の仕事は完全な民主主義を達成することではなく、安定した政治制度を作ることであった。国連は、紛争国の国民にチャンスを与えるまでで、そのあとは各自の責任だ。平和の創生、維持、構築の3つの要素は必ずしも単線的でもなく、現在のアフガニスタンのように混在することもある。アフガンの現状は、平和構築といいつつ、米国がタリバン掃討作戦のために戦争中であり、平和強制に近い。一方で、国連機関は開発活動をしている。ボン合意では、平和の達成のために政治的には軍閥を許したが、人権の立場からは許されない。政治的にタリバンに制裁を加えると、住民の立場としては、社会サービスも届けられない現実がある。現場の厳しい矛盾がある。

■A■　星野さん：　マクロの議論をしても、実際に一つ一つのケースにあてはめたら、色々問題が出てくるだろう。今まで平和構築という言葉がなくても、みな何らかの対応はしていた。しかし、「人間の安全保障」という概念が出て来ることによって救われた人がいる。それと同じように、「平和構築」という言葉を打ち出すことで新たに体系的な対応ができるようであれば、有益だろう。

■Ｑ■　日本の立場について。平和構築の概念の登場で、自衛隊の派遣も含めこれまでの支援のアプローチは変わるのか。

■Ｑ■　PBCは紛争後の対応だというが、紛争予防はどう扱うのか。

■Ａ■　星野さん：　平和構築に直結するDDRなどを日本はアフガニスタンなどで実践しているが、これは日本としては新しい分野の支援である。これからも重要な要素を担当していくだろう。また、平和構築は、「紛争が再び起こらないような社会を作ること」というジェネリックな概念で、JICAはこれを「復興支援」と呼び、自衛隊は「人道支援」というかもしれない。こうした違いは、それぞれの機関のミッションや背景が異なることから生じる。自衛隊の役割は法律とRule of Engagement等で決まる。役割が急に拡大するわけではない。

山内さん：　PBC設立の際、国連加盟国の意見を尊重し反映する政治的必要性があった。紛争予防の名のもとに介入されたくない国としては、紛争予防のコンセプトを含めることに反対し、PBCで紛争予防は扱わないことになった。ハイレベル・パネル報告では平和構築活動にこのコンセプトも含まれていたが、事務総長報告において、先述の理由に配慮して削られた経緯がある。

担当：朝居、山岸