第35回 「障害者の権利条約--その意義、条約策定過程、今後の課題」

伊東 亜紀子さん
国連経済社会局(UN/DESA）
社会問題担当官　（障害担当）

2007年4月11日開催
於：ニューヨークUNFPA会議室
国連フォーラム勉強会

（略歴）上智大学法学部国際関係法学科卒。シカゴ大学にて政治学国際関係修士号、カリフォルニア大学バークレー校Boalt Hall School of Lawにて法学修士号を取得後、国連麻薬統制計画法務担当官を経て1994年より国連における障害問題に取り組む。

■１■　現状

障害者権利条約は、2007年3月30日、署名のために開放され、国連総会議場で行われた署名開放セレモニーでは82カ国が署名、ジャマイカは批准もした。4月11日現在、86カ国が署名し、選択議定書も45カ国が署名済み。この条約は20カ国が批准した時点から30日後に効力を発するが、既に十数カ国で批准準備が進んでいるため、7月から8月ごろ発効する見込み。

発効後は6ヶ月以内に締約会議が国連事務総長によって召集され、実施やモニタリングのための委員会を設置する予定。国連事務局経済社会局（以下DESA: Department of Economic and Social Affairs）の情報によれば、条約の実施に関する事務局はDESAと国連人権高等弁務官事務所(OHCHR）が担当となり、履行に関する報告書の審査などの業務を行うことになるだろう。

■２■　内容及び策定過程

障害者権利条約は、アクセシビリティ（9条）、教育（24条）、十分な生活水準及び社会保護（28条）など50条からなり、別途選択議定書（注：国内手続きを尽くしても権利が保証されない場合に、個人の資格で国連に置かれた委員会に通報できる制度を定めたもの。）がある。

障害者の人権を守るための包括的な条約を作る策定過程の当初、この条約の位置づけが話し合われた際、１）被差別を唱える （ヨーロッパ諸国が主張）、２）子どもの権利条約のような包括的な人権保障を明記する、という二つの意見があった。国連の今までの障害者政策や人権アプローチ（rights-based approach）を鑑みて、包括的に障害者の人権を定めることを目的とし、条約策定が始まった。

本条約の特徴：

本条約は、障害者のために新しい権利を定めたものではなく、普遍的な人権を障害者の観点から定めたもの。権利の内容は、経済活動、文化、教育など誰もが有するべきものだが、これらを障害者が実現していくために必要な権利として、例えばアクセシビリティ (9条:自由に公共のサービスや施設を利用したり様々な情報を入手したりできること)が条項として挙げられており、これは他の条約には見られない。

日本語訳については、条約策定過程を通し、日本のNGO代表である日本障害フォーラム （Japan Disability Forum：JDF） が仮訳を行ってきた。 JDFは、日本の障害者NGOのプラットフォームで、国際障害コーカス (International Disability Caucus) に参加し、本条約起草においても重要な役割を果たした。

条約策定過程における特徴：

当事者である障害者自身がリーダーシップを持って条約策定に向けて取り組んだ。
この条約策定以前は、障害者は人権保障の枠組みを作るために自らが主体となって取り組んだ経験がほとんどなかった。一方、国際人権法の専門家の中にも、障害者の抱える問題に取り組んできた人は少なかった。本条約の策定過程を通して、障害者は国際人権を障害の観点から定義し直し法の枠組みを学ぶとともに、法律の専門家は障害について学ぶという双方向の学びがあった。

例えば、自立した生活及び地域社会への統合（19条）の討議においては、障害を持つ人々が自由を奪われてきた自らの歴史を訴え、それを法律の専門家が法律の文言に変えていった。また、障害者自身が会議に専門家として参加し、自分達の経験を話すことで関係者が障害についての理解を深め、それが条約に反映されていった。
条約策定は、障害者と法律の専門家、そして国連諸機関にとっても能力向上（capacity building)の場となり、条約の策定過程自体にも意義があった。

策定にいたる経緯：

そもそもこの条約をつくるという動きがどう始まり、なぜその過程に障害者が主体的に参加することになったのか？

この条約以前は、1982年の世界行動計画および1993年の障害者の機会均等に関する標準規則（以下　標準規則）が障害者施策上の主たる柱であり、この二つをもとに各国の障害者の権利向上に関する政策の履行や進捗をモニタリングしていた。その中でももちろん障害者の参加はあったが、国際社会の場でリーダーシップを取るまでの動きではなかった。

（配布資料：障害者の権利と発展の問題を巡る経緯　下記参照）

50－60年代は、社会福祉の観点から、技術協力 （例：障害者への職業訓練）などが主に行われていた。

70年代に入ると、人権や開発という言葉が国際社会で多く用いられるようになり、障害者の分野でも使われるようになった。

これに併せて、障害者の人権という意識が向上し、それらが文書化されていった （例：71年知的障害者の権利宣言、75年障害者の権利宣言）。この機運が82年の障害者に関する世界行動計画採択につながる。このようにして、それまでの福祉的観点から人権を中心とする観点へと移行していった。

1983年から1992年の国連障害者の十年の最後に、人権条約を含め障害者の人権に焦点を当てた文書を作ろうという動きがあったが、この時点では人権条約を作るまでには至らず、妥協の結果として1993年障害者の機会均等に関する標準規則（障害者の人権を守るためのガイドライン）が採択された。

この標準規則の特別報告者として、スウェーデンの福祉大臣も務め、自らも視覚障害を持つベンクト・リンクビスト氏が任命されたが、これにより、障害者も国際的な活躍が出来、またこの標準規則は障害者自らのためにある文書なのだという意識が高まり、世界中に障害者人権向上のための活動が広まっていった。このころ私も障害者の権利に関わるようになったが、標準規則をどう普及し実施していくかについて広く議論されていたことを記憶している。

1995年前後は、国連開発環境会議（リオ・デ・ジャネイロ、1992年）、世界人権会議（ウイーン、1993年）、社会開発サミット（コペンハーゲン、1995年）などに見られるように、開発に関する議論の中で、人権を重視する意識がより高まっていた。人権アプローチが障害者の開発にも取り入れられていったものの、この時期はまだ標準規則を広めることが主眼であった。

1997年に国際規範と障害者の人権という国連専門家会議がカリフォルニア大学で行われた。ここでは障害の専門家と人権の専門家が集まり、既存の国際規範を使ってどのように人権を保障していくのか？というテーマで、初めて具体的な議論が行われた。その中で出された課題は、障害者の人権保障に関しては専門家の間でもまだ経験や知識が不足しており、既存の人権条約の適用もさることながら、国際的・国内的人権保障システムの構築に努める全ての人々が障害に関して学ばなくてはいけないということであった。

1999年には米州機構（OAS）が障害者差別撤廃条約を採択するが、履行において各国の裁量が大幅に認められたため、実効性に問題があることを否めない状況であった。
この年の12月、香港特別行政区（中国）で国連および国連機会均等委員会の協力により大規模な地域間フォーラムが開かれた。このフォーラムでは初めて障害の専門家、障害者の世界的指導者や政策決定に関わる政府要人が集まり、国際人権法と障害、障害とIT、アクセシビリティ、障害の文化や障害の定義について大規模に話し合われた。そして障害者の権利、学術研究を巡る大きなネットワークが形成された。

しかし、2000年の国連における障害者の人権に関するブリーフィングの時も、まだ標準規則が活動の根拠の中心であり、権利条約を作ろうという案はだされたものの中心的な議題にはならなかった。

2001年、国連・人種主義、人種差別、外国人排斥およびそれに関連する世界会議がダーバンで開かれた。ここでメキシコ代表団が「障害者権利条約を国連総会の議題としたい」という提案を行い、その行動計画 (第180段落) に第56回国連総会で条約に関して討議を行うことが明記された。

同年9月、メキシコ政府代表者から具体的に権利条約策定に向けてのプロセスを始め、国連総会で提案したいという話があった。3ヶ月間の難航した交渉の末、11月、国連総会において「2002年に人権条約に関する提案を考慮する会議を行う(“consider the proposal for the convention”)」という合意に達し、アドホック委員会を開き新条約に関する提案を検討する旨の決議がなされた。しかし、この時点でヨーロッパ諸国はまだ新条約を策定するという案を文字通り“考慮する”だけ、一方メキシコは草案策定交渉を始めるための決定がなされたというようにそれぞれ理解しており、総会決議の解釈と取り組みの温度に各国間で相違が見られた。

国連総会決議を受け、2002年7月に条約策定に関する第1回アドホック委員会が開催された。これに先立ち、メキシコは草案を提出し、専門家の意見を反映した上で、アドホック委員会の場で提案したいという意気込みで、非常に積極的に条約策定を推進しようと様々な活動をしていた。このことは、今まで障害者支援の分野で主導的な役割を果たしてきた国々にとっては意外なことであり、意見の相違が表面化した。結果的にこのアドホック委員会ではメキシコの作成した草案自体がすぐに委員会案になることはなく、メキシコとヨーロッパ諸国との間で調整が必要になった。

この条約は最初に言ったように署名開始時点で82カ国という歴史的多数の国の署名を得るなど、最初から各国の理解を得て策定が進んだかのような印象をもたれるかもしれないが、当初はこのように提案国とそれを支持する国や地域対他の国や地域という政治的対立があったことも事実だ。これに対して障害者の組織は、国際的な障害者団体の連合体である国際障害コーカスを発足させ、世界的連携を図る道のりを辿ることになる。

その後、2003年6月から具体的に条約の起草過程が始まることになった。当初は、どういう条約を作ればいいのかというテーマで専門家のパネルを三つも開くなど、例を見ないほど時間をかけた討議がなされた。しかし、ルイス・ガジェゴス議長案を叩き台にした作業部会草案を基に討議が重ねられ、一時期は一進一退の観もあったものの、その後マッケイ議長のもとで迅速に討議が進み、2005年10月には現在の条約の原型がほぼできあがった。その後、2006年8月、第8回アドホック委員会にて条約草案が合意され、その後文言の調整を経て、2006年12月13日、第61回国連総会が全会一致にて新条約を採択、障害者権利条約が誕生した。

ではなぜ、メキシコがこの条約策定において主導的役割を果たしたのか？
これにはメキシコの国内的な動きが大きく影響している。フォックス大統領が選出される際同じく大統領候補だったのが、市民人権活動家でもあるリコンガジャルド氏。彼は色々な苦労を重ねた人で、また障害者でもある。人権や社会保障の分野においてフォックス大統領から信任を受けるという関係が構築されていた。彼にはOASの条約の策定に関与した経験を国連における国際人権条約に結び付けたいという意志があり、メキシコ政府の代表としてダーバン会議でメキシコが条約を提案する際の立役者になった。

それまで障害分野で先駆的役割を果たしてきた国々からすれば、本条約策定に関してはメキシコに先を越されたという感があったのかもしれない。しかし、様々な政治的過程を経て、多くの加盟国が積極的に条約策定過程に参加し、最終的には全ての加盟国の賛同のもと、新条約が成立することとなった。

■３■　条約の今後

今後は、この条約をいかに履行していくのかが大きな焦点となる。この条約によって、人権保障システムはどのように変わっていくのか？既存の人権条約（女性差別撤廃条約、子どもの権利条約など）の履行にかかわる経験をもとに、国連は障害者権利条約を推進していくこととなる。

この条約のユニークな点として、障害というのは固定概念ではなく時代や環境によって変化していく概念であることを確認したことが挙げられる。例えば車椅子の人もバリアフリーの環境であれば障害が“障害”とならずに生活できるし、医学や技術の発達によって生活上の障害がなくなることもある。また子どもの権利条約では、子どもとは18歳以下の人と明確に規定され、はっきりと対象が想定できるが、高齢化社会では全ての人が障害を持つ可能性があり、障害者というグループは決して固定できるものではない。そこで、条約自体幅広い人々を想定し、障害を持つことイコール社会参加に障害を持つ、ということにならないよう、社会を変革してくための礎になろうとする精神が貫かれている。

障害者の定義は時代や環境によって大きく変わるものであり、条約も柔軟性を持って使われるべきだと考える。常に社会の状況に照らして個人の人権を守っていく方策を具体的に考えていかなくてはいけない。

また、いかにして開発問題に障害者の人権の観点を統合していくかということも課題。条約策定過程に見られたように、他の分野との協力体制をあらゆる分野で確立していくことも重要である。障害がジェンダーのように社会分析の一手法となるために、その先進性が多くの研究者によって迅速に取り入れられ、法律やIT、科学技術一般などあらゆる分野で学術研究に実りをもたらすことが、条約の実効性にとって今一番必要とされている。

質疑応答

■Q■この条約策定においてはNGOの参加も活発であったが、この背景は？

■A■そもそも障害者に関しては、国際法、国内法を問わず知識が不足していた。だが、長年の障害者運動の実りとして、障害者に関するすべてにおいて障害者が関わっていくことに対する意識が高まり、障害者自身そして障害の専門家の団体が参加することは必然であった。障害者も、障害者以外の人が障害者の権利を決めるのではなく、当事者である自分達自身が策定過程に参加することの重要性を意識していた。
今世界には多くの障害者組織があるが、以前は障害者のための組織 (for persons with disabilities) と障害者による組織 (of persons with disabilities) に分かれていた。その間の壁を破り ”one voice (一つの声)” として障害者条約権利の策定過程に影響力を持つという意義もあったと思う。
当初加盟国の中には、NGOが条約策定過程に中心的に参加することを問題視する国もあったが、アドホック委員会の初代議長であったエクアドルのルイス・ガジェゴス・チリボガ国連大使が、全てのプロセスに障害者が参加するべきとの方針を支持した。NGOの活発な参加はガジェゴス大使の貢献するところも大きかった。

■Q■加盟国間の対立はあったのか？あったとすれば、争点は何だったのか？

■A■例えば国によっては障害者の自己決定に関する権利が制約されており、その場合障害者に法的能力を与える条項にやや消極的だったという例がある。また、経済社会文化権を市民政治権と同様即時実施すべき権利と捉えるか、漸進的な（progressive) 実現を目指すべき権利と捉えるかをめぐる議論もあった。国際協力に関する条項においては当初先進国と途上国の対立も見られた。

■Q■この条約によって具体的にはどのような効果が期待されるのか？

■A■日本をはじめとする先進国と途上国では、具体的な効果の現れ方は違うだろう。例えば、被差別を主眼としたアプローチがヨーロッパ諸国に顕著であるが、これらの国にはすでに様々な法律もあり、問題が起こった際の具体的な対応機関もある。しかし例えばアフリカでは障害に関する法や社会のシステム自体がないことが多いため、この条約そのものを基礎として国内法を制定していくというように使われる可能性がある。障害者の権利自体普遍的な人権保護の一部であり、この障害者権利条約をエントリーポイントとしてその他の人権の推進に貢献することも想定される。この包括的な条約をどう各国の状況に併せて実現していくのかが重要な点である。
日本が署名、批准するにあたっては、日本の法律が本条約と整合性をもつように、政府は法制度を整えることになる。また、国内法を補完する形での国際規範として使われることもあるだろう。また今後、新たな政策を作る中で、この国際規範を理論的根拠として数々の社会政策に提言していくこともできる。政府の審議会によっては障害者の方々が委員として参加している場合もあるので、そういった場で人権条約履行を推進することもできるのではないだろうか。

■Q■この条約ではそもそも障害者をどのように定義しているのか？たとえば障害には、身体障害・内部障害（内臓の疾患など）・感覚障害、神経障害（パーキンソン病など）・知的障害・精神障害などが一般的に含まれるが、さらに児童虐待をしてしまうなど自分自身のコントロールができない人なども場合によっては障害を抱えていると捉えられるかもしれない。

■A■たしかに、障害の幅は広く普遍的な答えはない。社会保障制度を実施するための障害者の定義なのか、今回のような条約の中での定義なのか、など、その都度何を目的としてどのような文脈で障害を定義するかは異なる。そこでこの条約ではなるべく広い層を想定し、例えば2020年になっても使えるように時間の経過にも対応できるような定義をした。
（参考：第１条：Persons with disabilities include those who have long-term physical, mental, intellectual or sensory impairments which in interaction with various barriers may hinder their full and effective participation in society on an equal basis with others.）

■Q■日本はどのような形でこの条約策定に参加したのか？日本の今後の課題は何か？

■A■日本は議員やNGOなど常に代表団を送り積極的に発言をしてきた。障害をもつ弁護士の方も日本代表団顧問としても参加していらした。
具体的な日本の発言はウェブサイト（http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/adhoccom.htm、
http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/jinken/shogaisha.html）から確認できる。

■Q■まず感想として、障害者の権利の発展において彼らが福祉の対象から権利の主体に変わるというバラダイムの変化が顕著であった。例えばスウェーデンは福祉国家として有名だが、以前スウェーデンに行った際、「障害者が欲しいのは福祉ではない、権利が欲しいのだ」と言っていたことを思い出した。
次に質問だが、障害者と開発、開発に障害者の人権アプローチを加えるという議論されたということだが、この二つを結びつけた視点は確かにあまり聞かない。具体的には例えばどのようなプロジェクトがあるのか？

■A■例えば世銀。開発のプロジェクトには、必ず障害者が参加するとか、プロジェクトのモニタリングで障害者への効果・影響を見るといった取り組みがなされている。今後はジェンダーのように、障害の問題を主流化する (with disability perspective, disability mainstreaming) が必要であろう。

参考【障害者の権利と発展の問題を巡る経緯】　（2007年4月作成）

• 1950年 身体障害者の社会リハビリテーション決議（第11回国連経済社会理事会）
• 1969年 社会的発展と開発に関する宣言　採択
• 1971年 知的障害者の権利宣言　採択
• 1975年 障害者の権利宣言　採択
• 1976年 国連障害者年（１９８１年）決議採択
• 1981年 国連障害者年
• 1982年 障害者に関する世界行動計画　採択
• 1983-1992年 国連障害者の十年
• 1993年 障害者の機会均等に関する標準規則　採択／アジア太平洋障害者の十年開始年（-２００２年）
• 1994年 標準規則特別報告者任命（ベンクト・リンクビスト氏スウエーデン）
• 1995年 国連社会開発サミット／国連北京女性会議
• 1997年 国連専門家会議"国際規範と障害者の人権"
• 1999年 OAS(米州機構)障害者差別撤廃条約　採択／国際規範，障害者の人権と開発"国際会議（香港機会均等委員会）
• 2000年 "障害者の人権"に関する国連ブリーフィング
• 2001年 国連・人種主義、人種差別、外国人排斥およびそれに関連する世界会議（ダーバン南アフリカ）
• 同年12月 障害者の権利及び尊厳を保護、促進するための包括的、総合的な国際条約に関する決議案採択
• 2002年7月 障害者の権利及び尊厳を保護、促進するための包括的、総合的な国際条約に関する国連総会臨時委員会（障害者権利条約アドホック委員会第１回会合
• 2002年 アジア太平洋障害者の１０年　第二期(新十年)
• 2003年7月 障害者権利条約アドホック委員会第２回会合
• 2004年1月 障害者権利条約起草作業部会
• 2004-2006年 障害者権利条約アドホック委員会第３－７回会合
• 2006年8月 障害者権利条約アドホック委員会第８回会合にて条約草案合意
• 2006年12月13日 第６１回国連総会本会議にて障害者権利条約および選択議定書の採択
• 2007年3月30日 署名のための開放

議事録：朝居八穂子（国連フォーラム幹事／コロンビア大学Teachers College）・井筒節（国連フォーラム幹事／UNFPA）
写真：堤敦朗（国立精神・神経センター）