第34回 山田 太雲さん（特活）オックスファム・ジャパン　アドボカシー・マネージャー ポスト2015開発アジェンダ：既得権に切り込み、不平等是正とガバナンスの機能回復

はじめに

私がアドボカシー担当として勤務するオックスファム（OXFAM）[1]は、日本を含む世界各地の加盟17団体によって構成される国際連合体で、「貧困のない公正な世界」の構築を目指し、94カ国で緊急人道支援、数千のパートナー団体を通じた長期開発支援、アドボカシーとキャンペーンを軸に活動を展開しています。

ミレニアム開発目標（MDGs）の後継枠組みとなる「ポスト2015アジェンダ」について、オックスファムは、国際開発の長期的トレンドを左右する重要なテーマとしてアドボカシーに力を入れています。以下、その内容をご紹介します。

１．現行MDGsの成果

MDGsが採択されてからの10年強の間に、多くの途上国地域で貧困問題への取り組みが前進したという認識は、特に当該分野に携わるオックスファムを始めとする多くの関係機関が共有するところです。しかしながら、オックスファムが2012年11月に発表したディスカッション・ペーパー“How Can A Post-2015 Agreement Drive Real Change?”[2]は、その前進とMDGsの間の因果関係の有無について、断定は困難だと指摘しています。

MDGs時代のおそらく最大の遺産は、先進国援助の増額と改革でしょう。冷戦終結後、西側諸国ODAは停滞していましたが（日本を除く）、特に2005年G8グレンイーグルズ・サミット以降は、大きな増額を見せました。対象国・分野についても、サブサハラ諸国や低所得国、基礎社会サービスの比率が増しました。これらの動きが、被援助国政府のリーダーシップと組み合わさったとき、例えば乳幼児や妊産婦死亡率の目覚しい改善を見せたネパールやシエラレオネのような事例を可能にしました。

しかし、援助の社会セクター重視の流れ自体は、MDGs採択の少し前から起きていたことであり、「MDGsが新しい援助トレンドを作った」とまでは言い切れないようです。むしろ、以下の方が正確な経緯なのではないでしょうか。

1. ①西側諸国の援助セクターの目的探しや、②援助削減と構造調整政策による社会セクター切り捨てにより、アフリカを中心に貧困と政情不安などが広がったことへの反省と危機感、③途上国の国際場裏での主張の積極化、そして④地球規模課題に対する多国間協調に対する期待の高まりなど、冷戦終結後の様々な要因が相まって、90年代の一連の社会開発関連会議、OECDの新開発戦略などを経て、社会開発が国際アジェンダに押し上げられた。
2. MDGsは、このプロセスに首脳レベルの政治コミットメントを付与する装置として作られたが、それが社会開発重視の潮流をさらに加速させた。

それでは、各国政府の当該分野政策における変化はどうだったのでしょうか。まず途上国ですが、多くの国で保健医療や教育など、MDGsで中心的に位置づけられた分野で大きな予算増やMDGs指標の改善が見られたことは確かです。しかし、その変化の原因がMDGsの存在にあるのか、それとも民主化や経済成長、エリートの世代交代などによるものなのかは判然としません。ただ、オーナーシップの強い途上国においては、MDGsを積極的に国内アジェンダ化する動きもあったようです。例えば2012年のUN OHCHR調査によると、タイはMDGsを国内文脈と国際人権基準に合わせ、特に所得貧困と教育の普及、女性の地位向上と周縁化された人口群の状況改善について、具体的かつ野心的なターゲット設定を行いました。

先進国については、上述の援助増額に加え、特に社会セクターの政府制度強化に必要な経常経費補填を可能にすべく、債務軽減と財政支援型援助が拡大し、被援助国政府が開発の全体戦略について主導権を握れるよう、国際援助調整メカニズムを構築する動きなどが進展しましたが、MDG8に含まれた貿易ルールの改正などはほとんど進みませんでした。WTOを始めとした貿易交渉においてMDGsが政策妥当性の判断基準として引用されることも、ほとんどなかったのではないでしょうか。

一方、政府に行動を求める立場の市民社会からは、オックスファムを含め、アドボカシー･ツールとしてのMDGsの有用性を指摘する声が多く上がっています。特に、アフリカ連合（AU）やOECDのように、加盟国間の競争を促進するメカニズムを有する機構の加盟国や、隣国との競争が政策決定の大きな要因となる国においては、その傾向が強かったようです。

２．ポスト2015枠組みへの提言

2016年以降の新枠組みは、現行MDGsが準備された数年間とは大きく異なる現代世界の文脈を踏まえた上で、人類が直面する喫緊かつ最大の問題に取り組みつつ、同時に、数十年後の目指すべき人類社会のビジョンへの道筋をつける助けとなる必要があります。

２－１．時代文脈の分析

現行MDGsが準備された2001年までの数年間と現代を比較したとき、まず途上国サイドを見ると、当時低成長と極度の貧困に苦しんでいたアフリカでは、現在マクロ経済が急速な成長を見せています。また、経済成長と構造調整時代の苦い教訓から、援助依存度も低下傾向にあります。TICAD Vに向けて広く喧伝される「援助よりも投資」論も、経済成長と資金フローの多様化を受けたものです。

ただし、この議論には落とし穴もあります。多くのアフリカ諸国においては、様々な不平等によって、成長の恩恵が社会各層に均霑せず、格差が深刻化しています。不平等と格差の放置は、社会を分断し、政治を不安定にし、経済の足腰を弱くします。また開発資金については、国内に富が蓄積するのに伴い、当該国国家の責任と国内資金の重要性が相対的に増すことは確かです。しかし、例えばマラウイの国家予算をすべてエイズ対策に振り向けたとしても、同国のエイズ関連必要経費の17％しか満たすことができないという例を見れば明らかなように、外部資金への依存度は依然として高く、民間投資とODA双方の比較優位などを踏まえた、冷静かつ責任ある対応が求められます。

次に、これを支えるべき国際社会はどうかというと、2001年当時は冷戦後の国際協調に対する期待が未だ高く、また先進国側も概ね好景気に支えられて期待に応える余裕があったのに対して、現在はG8が軒並み不景気であるほか、新興国の成長にもかげりが見え始めています。また、先進･新興国共に、ブラジルなど一部を除いて、国内格差が拡大しています。そして、経済大国の余裕のなさと重商主義的姿勢に影響されて、多国間協調を通じたグローバル･ガバナンスは、最近国連で武器貿易条約（ATT）が採択されたという嬉しいニュースがあった以外は、貿易、持続可能性、気候変動などの主要課題でことごとく期待を裏切っています。

２－２．新枠組みが対応すべき重要課題

近年顕在化している開発諸課題を考えるとき、伝統的な「貧困国の絶対的貧困」という枠組みでは本質も答えも見出せず、むしろ「富裕層による社会責任逃避のグローバル化」といった問題設定が妥当になりつつあります。例えば、教育や保健医療といった必須社会サービス分野の公的予算切り捨てと民営化による格差拡大が良い例です。構造調整からMDGsの時代にかけて、市民社会は「応益負担」（利用者負担）の拡大が貧困層の社会権を阻害するとして、政府に対して社会サービスへの予算配分増を通じた無償化を求めてきました。しかし、経済危機よりこちら、社会サービスの財源に関する市民社会の問題意識は租税問題に拡大しています。ドミニカ共和国では、急速な経済成長にも関わらず税収が増えていないこと、そして所得・法人税よりも付加価値税に税収を求める税制改革が行われていることに対して国民の不公平感が高まり、黄色い傘をシンボルにした財政正義キャンペーンは、国民の95%が認知するほどに拡大しています。社会サービスの「応益負担」の解消には、財政の「応能負担」原則の確立が必要であるとの認識に至ったのです。欧州11カ国に金融取引税（FTT）を導入させる原動力となった「ロビンフッド・タックス・キャンペーン」や、あからさまな租税回避行為が明らかになったスターバックス社へのイギリス市民の大規模なボイコット運動なども、共通の問題意識に根付いており、これらの運動が国境を越えて連携を強めつつあります。

開発が直面するもう一つの大きな課題は、マクロ経済成長の追求を前提とした開発モデルの限界です。ここでは、食料システムの機能不全が典型的な例でしょう。20世紀型の大規模高投入農業は、気候変動の主因の一つとなっており、かつその増産効果も頭打ち傾向にあります。その気候変動によって食料調達の見通しが不透明になったり、農地利用が食料生産からバイオ燃料生産に転換されたりすることで、食料の世界市場価格はさらに押し上げられます。さらに、これに対する「食料安全保障」策として先進・新興国が途上国に対して行う一部の農業投資が、現地の小規模農民から土地を奪い、彼らの食料安全保障を脅かす…。世界人口の8人に一人とも言われる飢餓人口のうち、実に8割近くを小規模食料生産者が占めるのには、こうした構造的な理由があります。

２－３．市民社会のポスト2015提言

すでに多くの政府や国際機関、シンクタンクや市民社会組織が、ポストMDGsへの提言を行っていますが、オックスファムも、以上のような認識に立ち、「ポスト2015枠組みは、地球環境上の制約内で、貧困と不平等を終わらせ、人権を実現するために、経済、社会、政治的な開発の方向を大きく転換させるものとなるべき」として、包括的な提言[3]を発表しています。日本においてオックスファム・ジャパンは、MDGsの達成を求めてアドボカシーとキャンペーンを展開してきたNGOネットワーク「動く→動かす」（2013年1月現在、71団体加盟）による「５か条の提言」[4]（以下参照）の作成を牽引、政府や国会議員、国内問題に取り組む市民社会組織に対して提案しています。

「動く→動かす」　ポスト2015年開発枠組みに向けた５か条の提言

第1条 「絶対的貧困・飢餓ゼロ」を実現しよう！ ＝人権と「人間の安全保障」を基盤にした普遍的な目標の設定を＝	・人権と人間の安全保障を基盤に。 ・「削減目標」ではなく「根絶目標」 ・人権を守る国内・国際制度の確立と人々のエンパワメント ・先進国も対象にする普遍性と衡平な差異化を両立する目標設計 ・個別課題に共通する構造的要因の除去
第2条 世界全体で「格差と不平等のない社会」を実現しよう！ ＝誰もが排除されずに活躍できる包摂的な社会・経済を目標に＝	・脆弱層が直面する排除や差別の政治性への取り組み ・すべての目標におけるジェンダー視点の主流化と、女性のエンパワメントに関する個別目標の設定（男性の行動変容含む） ・富裕層と貧困層の格差縮小の指標化 ・「弱者支援」を超え、衡平な財政負担に支えられた公的基礎社会サービスの普遍化 ・安全かつ生産的で環境を破壊しない雇用への公平なアクセス ・災害、紛争、経済危機、環境影響などの「ショック」による影響を軽減する、コミュニティのレジリエンス強化
第3条 将来世代に「より良い地球」を残そう！ ＝早急に持続可能な開発・経済モデルへ転換する目標の設定を＝	・地球の環境的な制約の範囲内での国内・国家間の公平・衡平な資源配分、科学的知見と予防原則の尊重 ・持続可能な生産と消費への転換： ・先進国：資源利用の拡大に頼らない経済モデルの確立 ・新興国：省資源型経済の実現 ・安全・安価で信頼できるエネルギーへの普遍的アクセス、大規模集中型で持続不可能なエネルギーからの段階的撤退、小規模分散化を含む再生可能エネルギーのシェア向上、省エネルギーの向上 ・生物多様性の損失速度の早期ゼロ化 ・脆弱な立場に置かれている人々の食料、土地、水に対する権利の実現 ・新しい国際的な枠組みの下での気候変動緩和策および適応策の加速
第4条 目標の達成に向け、すべての政府・企業・市民社会が責任と役割を果たそう！ ＝透明で民主的なプロセスを重視した目標の設定を＝	・言論、結社、報道、政治的選択の自由と情報へのアクセスの保障。法の支配の確立と腐敗の防止 ・市民社会による開発効果の発現を促進する政策環境の整備と、決定への参画拡大 ・政策と予算の策定・執行の透明性、市民参加 ・民間企業による透明性向上、人権尊重、社会･環境への負の影響の抑制、本体事業を通じた持続可能な開発への貢献を促す適正な規制 ・議会・市民社会・コミュニティへのアカウンタビリティ ・モニタリング、評価の強化、データ収集への投資
第5条 目標の達成のための資金を「世界全体で分かち合う」しくみを作ろう！ ＝ODA 0.7%目標の達成と、国際連帯税・租税協力・軍事費削減で開発資金を＝	・ODAの対GNI比0.7%公約の実現と維持 ・金融取引税など革新的資金創出メカニズムの導入 ・租税強化、租税回避規制の国際協調を通じた国内資金調達の強化 ・開発効果原則との整合性確保を通じたこれら資金の透明性と質の向上 ・対話と国際協力による多国間の信頼醸成と平行した軍事費の削減

参考文献

1. （特活）オックスファム･ジャパン　ウェブサイト：
   http://www.oxfam.jp/
2. ディスカッション・ペーパー“How Can A Post-2015 Agreement Drive Real Change?”：
   http://oxf.am/Uot
3. オックスファムのポスト2015枠組みに向けた政策提言：
   http://oxf.am/post2015
4. 動く→動かす「ポスト２０１５年開発枠組みに向けた５か条の提言」
   http://gcapj.blog56.fc2.com/blog-entry-265.html

写真1. タンザニアのローカルラジオ開設プロジェクト
タンザニアのローカルラジオの試験開設で話す女性。スワヒリ語と英語のほかに、地元の言語でも放送され、身近な話題を伝えた。(Geoff Sayer/Oxfam）

写真2. マラウイでトマトを売る小規模農家の女性
オックスファムの中小企業支援を受けてトマトを栽培、販売するようになった女性。(Abbie Trayler-Smith）
写真3. スコットランドでのキャンペーンの様子
2005年にエジンバラで行われたキャンペーンの様子。(Kieran Battles/Oxfam)

2013年5月5日掲載
担当：藤田綾
ウェブ掲載：藤田綾