第21回 「スーダンの現状とスーダン国連事務総長特使のスーダン和平への取組み」

2006年4月27日開催
於・東京大学

東京大学大学院総合文化研究科「人間の安全保障プログラム」／
平和構築研究会／国連フォーラム 合同勉強会

小野 京子 氏
国連プロジェクト・サービス機関東京事務所
（United Nations Office for Project Services Tokyo Liaison Office）所長

注：以下の議事録および質疑応答の内容はすべて発言者個人のものであり、国連その他の機関の見解ではありません。

■１■　自己紹介

2004年8月から 2005年10月までスーダン国連事務総長特使（Jan Pronk）の補佐官（Special Assistant to SRSG）として勤務した。Pronk氏の補佐官には軍、開発、政治担当の３名がいる。私は政治を担当。特使にどこでもついていき、メモ取り、書類の事前チェック、文書・スピーチ・事務総長報告書のドラフト作成などを行った。

■２■　スーダンの状況

■ 南北和平合意

2005年の南北包括和平合意は21年間の内戦に終止符を打った。紛争の理由はいくつかある。資源分配、政治的代表権、宗教など。1983年のイスラム紛争が発端。和平に至ったのは、スーダン政府が武力で南部を抑えられないと観念したからとも言われる。和平合意の内容としては、住民投票で南部が独立するかどうか5年後について決める。和平合意で決まったCease fire political commissionの設立が遅れている。

■ ダルフール

スーダン西部のダルフール地域で、スーダン政府・アラブ系民兵と反政府勢力との間の紛争が2003年より激化し、国内避難民と難民の総数は、2005年12月の段階でそれぞれ165万と20万とされている。

ジャンジャウィード（アラブ系民兵）、 スーダン解放軍（Sudanese Liberation Army）、正義と公正運動（Justice and Equality Movement）などがアクターである。

2004年上旬、国連NY本部内ではダルフールの大量虐殺に安保理などの政治的プレッシャーを与えるべきなのか、南北の和平締結を優先させるべきなのか意見が分かれていた。現役の政治リーダーへの制裁と長期的な安定との間にはトレードオフがある。結局、スーダン政府副大統領タハはダルフール紛争の黒幕とも言われたが、政治的プレッシャーは見送られ、和平締結が優先された。この一例はアフリカの紛争解決の難しさを物語っている。

ダルフールの状況について、アメリカはジェノサイド、国連は戦争犯罪と認定している。

ダルフールに関しては問題解決のインセンティブが少ない。SPLM前リーダーのGarangの死後、南部政府から北部政府への影響力は残念ながら低下。又、南北和平交渉中の様に国際的支援のcarrot（ご褒美）もダルフールでは掲げられていない。

アフリカ連合（AU）と国連との関係も現在は微妙で問題解決を難しくしている。

■ 東スーダン

ダルフールとの関連あり。スーダン政府とBeja Congressがアクター。2004年1月、スーダン政府とBejaとで停戦合意の紳士協定が結ばれたが、国連事務総長特使がその際に貢献。その後、一旦は政府とBeja Congress間で交渉が再開される見込みがあったのだが、エリトリア政府や国際NGOの介入でいまだ始まっていない。

■ 南スーダン

ようやくゼロスタート。LRAの脅威もある。

■ 周辺国との関係

• スーダンは9カ国と接している。周辺国からの、また周辺国への影響が大きい
• エリトリア：密に関係
• エチオピア：エリトリアとの国境問題を介して影響を受ける。特使と大統領が近しい
• チャド：ダルフールの反政府軍と同じ部族
• エジプト：ナイル川の権益を気にしている。その為、南部スーダンの独立は望んでいない。
• ウガンダ、コンゴ民主共和国：神の抵抗軍（Lord Resistance Army）のベース
• ケニア：南北和平交渉の場所

■３■　PKO の立ち上げ

■ Interdepartmental Task Force on Sudan

政務局、PKO局、様々なUN AgencyなどからなるInterdepartmental Task Force on Sudanにより、PKOの立ち上げ準備をNYの国連本部で2003年12月から行なっていた。この ITF設立は Brahimi報告（Report of the Panel on United Nations Peace Operations）からの提言に基づく。タスクフォースの設置は一つ目がアフガン、二つ目がスーダンだった。良かった点は、情報交換、一体感の醸成。本部では珍しく現地と毎週情報交換していた。タスクフォースにいた国連本部事務局34人がそのまま政治ミッションで現地入りした。私もその一人。一方で、政策決定まで至らなかった。また南北和平協定前での国連の役割を明確化するのが難しかった。

■ UN Advanced Mission in Sudan （UNAMIS）

国連安保理決議（2004年6月）に基づき設置。国連の役割がはっきりしない中で、PKO立ち上げの準備をするための政治ミッションとして 50名弱が派遣。現実に、和平合意が締結されていない中で、政府、南部のSPLMにとって国連はひとつのactorでしかなく、その中で活動をすることの難しさに直面した。

UNAMISにおける特使の安保理への義務の一つにダルフールの状況を毎月報告することがあげられる。私もこの月次報告書（Secretary General's Report to the Security Council）を書いたが、特に国連のアクセス困難な場所でのsecurityに関する正確な情報収集が困難であった。というのも、安保理への報告義務はUNAMISに与えられているにも拘わらず、現場でのsecurityのマンデートを持っていたのはAfrican Unionであった為、情報交換などの連携を図ることの難しさを体験した。特使はスーダン政府の外務次官とダルフール査察を何度か行なった。その中で、外務次官が薪を集めている女性たちに道端お金を渡すシーンを見た時には、スーダン政府の負の介入を考えると、複雑な気持ちになった。

■ UN Mission in Sudan（UNMIS）

2005年3月の安保理決議に基づく。今後6年半から7年はいるだろう。最低、南北国民投票があるまでの期間である。特使の活動例としては：

• 2004年11月にケニア、ナイロビで開催された国連安保理会議に出席。アメリカが議長国であった為、開催が可能だったと思われる。例外的にNYの国連本部外で実施。ここでは 2005年1月までに南北の和平を締結することをスーダン副大統領Tahaと南部リーダーのGarang氏との間で合意がなされた。
• シャトル外交。エリトリアでの政治交渉（エリトリアのスーダン反政府軍Beja Congressとの交渉）、戻ってスーダンで交渉。
• ナイジェリアでのダルフールについての政治交渉に度々参加。AUの交渉支援、又反政府軍とのミーティングを持つことによって、政治交渉を貢献。

ミッション中に、スーダン副大統領Garangの死があった。ハルツームで暴動が起きた。スーダン全体で130人死亡。SPLMの副大統領が即Garang の後任としてスーダン政府の副大統領に就任した。

■４■　日本とスーダンとの関係強化についての私見

• 自衛隊をハルツームの司令部に派遣すること：情報収集と政策支援
• 文民警察の派遣：スーダン側に要望がある
• PKO派遣人数の拡大：現在4,000人中3人。
• 日本大使館員の拡充：現在8名。大量の仕事を抱えるので、拡大できないか

■５■　スーダンの今後

鍵となる事柄として以下が考えられる：

• スーダン政府と南部スーダン政府との信頼関係構築
• アブジャでのダルフールの交渉
• ダルフール・東スーダンでの停戦合意
• ダルフールにおける国連軍の派遣
• 国際社会の関心（これまで比較的注目を受けてきたが、NYへのブリーフィングやプレスへの働きかけで更に関心を高めていけるか）

質疑応答

■Q■　ジャンジャウィード、 SLA 、 JEM および政府の関係は？　　　

■A■　 オペレーションについて言うと、空からの襲撃はスーダン政府。ジャンジャウィードのリーダーの一人も政府から支援を受けていると言われている。またバシル大統領から離脱したトゥラビが、 JEM を支援していると言われる。スーダン政府軍の40 ％か50 ％がダルフール出身と言われている。

■Q■　資源、宗教、権力闘争などのうち、紛争の主要因は？また主要因はどう他の要因とからんでいるか？

■A■　 図式化は難しい。マージナライゼーションが背景にあると思われる。南部に石油資源が出るが、利益の分配は行われていない。

■Q■　 どのようにステークホルダーを交渉の場につかせるのか？交渉に至るまでの過程は？ミドルマン？

■A■　 反政府軍の中でも交渉したい人たち、継続して戦いたいと思う人、色々。たとえば、Bejaに対してはエリトリア政府の影響力が大きい。Beja Congressとアポをとるとき、エリトリア政府に頼んだ。まず特使はエリトリアの説得を行った。 3 回ほどエリトリア大統領とも交渉した。その後大統領からBejaを交渉の場に付くよう説得してもらった。

■Q■　南北和平を優先するため、ダルフールについてスーダン政府に圧力をかけにくかった。今後、どのようにダルフールについて対応していくか？見通しは？

■A■　難しい。ダルフールの政治交渉、 AU がメディエーターというマンデートあり。国連はそのアシスタントを行なってきており、それを続けるしかない。人道支援については、国連が主導権を持っている。国連軍が展開された場合、援助関係者のセキュリティをどう確保するかが問題。

UNMIS は国際刑事裁判所（ ICC ）とは距離をおいている。そうでないとダルフールで働いている国連関係者がセキュリティ上危ない。

■Q■　AU 軍は限られた勢力で守りきれていない。国際社会がコミットメントしていくため、何ができるか？

■A■　スーダン政府が国連軍を拒否している。スーダンの世論として、国連軍と米軍とを同一視している。イラクと同じになるのではないか、という危惧。少なくともプロパガンダとしてそういう見方が流れている。

国連軍の展開（今でも南北の 1 万兵の展開が終っていない）やファンディングを国際社会ができるか。また AU 軍をすんなり地元民は受け入れたが、国連軍はどうか。懸案である。

■Q■　チャドの難民を受け入れないと言っているが、難民受け入れできないことが国連難民高等弁務官事務所（ UNHCR ）のオペレーションをどのように難しくしているか？

■A■　（会場参加者からの回答） 1991 年、クルド難民の危機を思い出した。トルコは受け入れ拒否した。オーソドックスにはトルコ説得、または第三国裁定。緒方さんはイラクでの受け入れを推した。

なぜ 1991 年にはそれができたか。１．安保理。人道と安全保障を分けて考えていたが、緒方さんは安全保障から議決をもらって解決した。２．多国籍軍のアメリカに治安維持を要請できた。３．主権国家イラクの許可を得た。

これら 3 点とも今のチャドでの難民にはない条件。緒方さんが言うように、人道問題は人道的にはできない。政治的解決を必要とする。 UNHCR だけで対処できない。

■Q■　日本の PKO をアフリカに派遣するかどうかについて、将来の話になると思うが、何を期待するか？

■A■　自衛隊のスーダン南部への派遣までは提案しない。 LRA の関与を考えると、不安定な地域であり、難しい。一般論として、中立性、宗主国関係のなさ、中国のような資源外交・利権がない、そういう点で日本に入ってきてほしいとスーダン政府関係者から聞かされた。スーダン側から懐疑心を持たれないのが長所。後方支援は強いと思うので、スーダンで活躍できるのではないか。ダルフールへの PKO 派遣はありえないと考える。

■Q■　 日本への期待、国際社会への関心の喚起という話があったが、スーダンは日本の一般の人にはまだ認知度が低い。普通の人に関心を持ってもらうために、提案はあるか？

■A■　 広く知ってもらうには、メディアが重要。アフリカから帰国するとアフリカ関連の記事が少ないことに気づく。アフリカ駐在記者が 1 、 2 名という現状。ことあるごとにメディアにアピールしていきたい。アフリカ・デイというようなイベントもよい。そういうところで工芸品を展示したり、スーダンのピラミッドを紹介したり、とっかかりにしやすいものから知らせていけばいいのではないか。

■Q■　 アフリカと日本との距離を感じる。 JICA は復興支援として行政官養成などを行っている。日本の紛争に関する中立性などは理解されていると思うが、復興支援に際しての日本のシステムやよいところは理解されているか？復興支援に日本はどうかかわっていくべきか？

■A■　 南南協力、構想としてはあるが、実態としてはまだ。日本の特徴はこつこつ、地道にやるシステム。アフリカにはそれが欠けていて、見かけがよければと思っているように感じる。日本のよさをアフリカに伝えることは必要と思うが、時間がかかると思う。

■Q■　 独立を問う住民投票の見通しは？選挙後の治安は？国連ではどのようにネガティブシナリオに対処すべきか？

■A■　 国連の立場からは、 2005 年 3 月の安保理決議にもあるように、を国連は「国家統合を支援する」ことが明記されている。南部政府の行政能力支援をするが、あくまで統一を前提とする。一方現状では南部は分離派が多いと思う。ただし国家として自立していけるか、姿が描けていない。選挙後、半年から 1 年、安定するまで国連がいるだろう。

ぎりぎりまで統一することを前提として国連は動く。分離が避けられない場合、直前にその場合の対処を計画するだろう。スーダン政府への配慮もある。

■Q■　 仮に選挙で分離になった場合、南部の資源に対する北部政府からのアクセスはどうなるか？

■A■　包括的和平合意（ CPA ）の文言を覚えていないが。今は 50 ・ 50 となっている。ただ現在でもどれだけ南部政府に石油の収入等が渡っているか公開されていない。しかし、米国は知っているといわれる。仮に選挙で南部が分離することになったとしても、包括的和平合意の文言は北の政府に不利になるようなものではないと思う。

■Q■　LRAは北部スーダンからの援助がなくなってしまい、さまよい、また拡大していると言われるが、この件についてスーダン政府にどのようにアプローチしているのか？

■A■ 　今でもスーダン政府が LRA を支援していると言われる。 LRA はいま 500 名と想定されている。 DRC にいる PKO は武力行使可能。スーダンの PKO にはそのマンデートがない。 UNMIS としては LRA に武力で対処するすべがないが LRA は国連や NGO の活動に security risk であり、ジレンマである。

■Q■　現在までのダルフールでの被害はどうなっているか、また実際に被害を見たことはあるか？

■A■　 昨年2005年11月以降、被害は拡大しているのではと思う。私が見たのは、ダルフールの町が焼かれたあと。特使と行った。釜も黒こげ。住民が戻ってこないように、徹底に攻撃していた。現在は国連職員が入っていけない区域が拡大していて、国際社会に報告されていない被害が拡大していると思う。国内避難民は165万人（2005年12月）。

【UNHCR駐日事務所による追加情報】ダルフールにおけるUNHCRの援助対象者数、2006年1月現在

• 西ダルフールの国内避難民：657,000人
• 出身村落に戻った避難民：10,000人
• 帰還した元スーダン難民：10,000人
• 西ダルフールのチャド難民：5,000人

合計 682,000人

国境の治安状況が悪くなると同様に新たな避難民の動きも予想され、少なくとも10,000人のチャドからの難民、さらに80,000人のスーダン難民がダルフールに流入すると想定される。

■Q■　AU軍のセキュリティオペレーションはどのようなものか。

■A■ 　AU軍、6,000名の規模。役割の一つとして警察。キャンプ周辺のモニタリング、住民への安心感を与えること。第二に停戦合意のモニタリング。実際キャパシティは少ない。AU軍としてPKOを経験してこなかった。レポーティングラインの難しさもある（AU本部のエチオピア、ハルトゥームのAU特使の事務所、ダルフール北部のAU軍指令本部の3者間で）。最近はレポーティングラインはだいぶ改善された。

■Q■　現場にいて、問題を解決できるのか、これでいいのか、などの葛藤があったか、またそれにどう対処したか。

■A■ 　補佐官の仕事は特使を通してスーダンを支援する仕事。食料を配るなどといった場合と違って現場で直に効果を感じることが少ない。役に立っているのか悩んだ。その中で自分にできることをやろうとした。特使が役割を最大限に果たせるように仕事をしようとした。その中で、安保理へのダルフールの月次報告書のドラフティングは一つの重要な仕事のひとつであった。スーダン政府、ダルフールの反政府軍へ政治的圧力をかける為に重要なものであり、どれだけ中立・公平にものごとを提示できるか、腐心した。それが自分なりの葛藤への対処であった。

■Q■　2006年4月22日、アルジャジーラが放送したアルカイーダのビデオでスーダンにも言及があった。ビンラディンのスーダンに対する聖戦への呼びかけをどう思うか？

■A■ 　スーダン政府が反論のステートメントを出した。ビンラディンとスーダン政府とは関係ない。したがって、あまり影響がないのでは。スーダン政府は、テロ情報をアメリカに流しているなどアメリカと国家安全保障上、密な関係がある。

■Q■　スーダンの今後の展開を見ていく際のポイントは？

■A■ 　南北和平の合意の実施がスケジュールどおりに進むかどうかがキーになる。南北政府間の猜疑心が高まると、逆戻りがありうる。ダルフールに注目がいってしまうことが多いと思うが、南北の緊張も重要。

■Q■　スーダンへの国際社会の関与として、日本以外にどのようなアクターがいるか？

■A■ 　アメリカ、英国、ノルウェーがキープレーヤー。アメリカはジェノサイドと言った。アメリカ国内の人権NGOの力が強い。英国は宗主国。ノルウェーは南部への支援を内戦中から積極的に行なってきた。経済支援が大きい。ノルウェーがドナー会合をホストしたこともある。

■Q■　国内避難民の支援には多くの国連アクターがかかわっていると思う。機関間調整はどう行われているか。事務総長特使の役割は？NGOとの連携は？NGOはフレキシブルだと思うが。

■A■ 　国連機関内調整は難しい問題がある。PKOが展開されると、特使がスーダンにおける国連活動を統括して、Agency間との方向性も打ち出すがPKOがいなくなると特使もいなくなる。その為、国連AgencyからのPKOに統括されることへの抵抗が強く、自分達で独自に活動出来てしまう機関は自立的に動いていた。普段のAgency間の調整はUNMISのDeputy SRSGであり、UNDPのResident Coordinatorを兼任している。

NGOと国連との連携はOCHAが行っている。NGOは国連、とくに国連軍と距離を置きたい。

安全確保については、特使が国連職員全員のセキュリティ確保のマンデートを持つ。どこで国連が活動可能かの最終判断を行う。

■Q■　アフリカの報道が少ないという点。わかりやすくないものは報道から敬遠される。将来のあるべきビジョンに対して、現状はこう、などざっくり乱暴なくらい単純化したほうが、メディアは取り扱いやすいのではないか？

■A■ 　アクターの仕分けについては、今日は限定して、ある程度簡素化してお話したつもり。これ以上単純化するのは難しかった。スーダンの件、そこまで報道しにくいか疑問に思う。人道問題とか大量虐殺とか、キャッチフレーズがあるような気がする。

担当：中村