第28回 「人間の安全保障：概念の発展と実践」

田瀬和夫さん（OCHA　人間の安全保障ユニット課長）
渡部真由美さん（OCHA　人間の安全保障ユニットJPO）

２００６年１２月１日開催

■　第１部　人間の安全保障の概念及びその発展について【田瀬さん講演部分】

1. はじめに

「人間の安全保障」の具体的な意味や効果については茫洋としていて良く分からないと指摘されることが多い。限られた時間ではあるがこれを皆様に分かっていただけるよう説明したい。

2. 人間の安全保障委員会レポート「安全保障の今日的課題」（１１ページ）

「人間の生にとってかげがいのない中枢部分を守り、全ての人の自由と可能性と実現すること、人が生きていく上でなくてはならない根本的自由を擁護し、広範かつ深刻な脅威や状況から人間を守ること。」

→学術的には意味のある定義であるが実践的ではないし、普通の人に分かりにくい。

3. 外務省パンフレット「人間の安全保障」（２００３年）

「人々を直接に脅かす問題を克服するためには、国家が国境と国民を守るという伝統的な『国家の安全保障』という考え方のみでは対応が難しい。もちろん「国家の安全保障」の重要性はいささかなりとも減ずるものではないが、それに加え、人間の視点から多用な問題の相互関係をとらえ、これに包括的に対処する必要がある。これが、『人間の安全保障』である。」

→これでもまだ茫洋としている。

→そこで、私が人に聞かれたときは以下のように説明している。

4. 人間の安全保障とは、「必要とする側」を土台に全てを考える「方法論」

人間の安全保障≒デマンド・サイド・セキュリティ

具体的には

• 危険にさらされている人々が安全安心を感じられるためには何が必要かをまず考える。
• 現場の人々のニーズと要求を土台として、既存の組織や専門性の仕分けにとらわれず、必要な支援の方法や形式を考える。
• 人々には自らの安全を守る能力が潜在的に備わっていることを前提に考え、人々の自助努力を助ける。
• 究極的には支援する側のあり方を現場の要求という視点を土台として定義しなおす。人間を制度に合わせることはできない。制度を人間に合わせることが必要。

→お金がない、学校に行けない、エイズにかかった、誰かに殺されそうだ。国際社会はこれらの問題切り分けて機関を設置し対処してきたが、諸処の問題の連関を考えていかないと、人々の生活は良くならないし、不安からも解放されない。

→まず機関、それに伴うマンデートとアジェンダと財源が存在し、次に何を助けるか？という順番になっている。それを逆転させる必要がある。

→その意味では、既存の枠組みを守りたい人にとっては破壊的な考え方。

5. 人間の安全保障の特質（１）－　国際社会の『供給側の論理』の逆転的発想

• 供給側の論理に基づく国際社会の活動では、冷戦終了後にグローバル化する世界の問題に対応できない。
• 特に脅威が相互連関する場合、供給側の論理は有効に機能できない。
• 例）ポスト・コンフリクト・ギャップ

→紛争後の世界に最初に入るのは、緊急人道支援機関（UNHCR等）。人道支援機関がマンデートを終了して撤退したあと、UNDPやUNIDOが入る程に安全になるまでの２～３年間の安全が保障されておらず、その間に５割の確立で戦争状態に戻る。

→国内避難民（IDPｓ）

→人身取引の問題。国際組織犯罪・性的搾取・麻薬・HIV/AIDS・貧困など多くの問題が複雑に絡んでいるため、国連機関内部の責任分担も複雑で曖昧。

→人間の安全保障はこうした論理を逆転させようとする。

6. 人間の安全保障の特質（２）－　secureという心理的側面の考慮

• 人間の安全保障は単なるBasic Human Needs（BHN）やSafety（身体的安全）を確保しようとする方法論ではない。
• 人々がsecureであるという場合、それは単なる物理的安全だけではなく、過去のトラウマや現在の恐怖、将来に対する大きな不安から解放され、「安心・安寧」を得た状態を意味する。
• 人々が将来に対する希望と自らに対する自信を持っているかどうかはその社会の発展に大きな影響を与える。Empowerment（能力強化）の意味はここにある。
• 人間の安全保障はこうした心理的充足までを人間の要求（デマンド）としてとらえ、そこを土台として支援をくみ上げていこうとする点で、従来の平和活動・人道支援・開発支援に付加価値を与えるものである。

7. 人間の安全保障の特質（３）－　調整(coordination)ではなく統合(integration)

調整とは、供給側にそれぞれのアジェンダや政策や財源があり、これらがヒッチを起こさないようにつじつまを合わせること。基本的にトップ・ダウンのロジック

統合とは、現場の需要とニーズを土台として、必要な専門・人材・財源などを持ち寄ること。基本的にボトム・アップのロジック。

8. 人間の安全保障の特質（３）－　人権との違いと補完性

人間の安全保障＝人権保障ではないのか？どう違うのか？

人権とは、人として生まれたことで備わる「属性」とも言えるほどに成熟した規範。「権利」の裏返しとして、常に国家の「義務」を伴う。人権概念は国際制度にこの義務の履行を求める。

人間の安全保障とは、既存の論理では安全が確保できなくなったことから生み出された国際社会の道義的責任を実現する実際的な「方法論」に過ぎないと思っている。そういう意味では相互補完性はあるが、概念の次元が若干違う。

今、RBA（rights-based approach）が流行っているが、そもそも国家が存在しなかったり極めて脆弱でその義務を果たせない場合、このアプローチが機能するとは限らない。人間の安全保障は仮に国家制度が不在でも、人々が持つ能力と可能性を引き出すことにより安全を実現しようとしている。

9. 人間の安全保障を巡る国際的議論（１）１９９０年代の出来事

９０年代は、東西冷戦が崩れて、国家によってもはや防ぐことが不可能な問題（グローバル・ウォーミング、アジア通貨危機など）が噴出した時代であった。

• １９９１年：湾岸戦争、緒方貞子氏UNHCRに就任
• １９９２年：リオ環境サミット、国連ソマリア活動、国連カンボジア暫定機構
• １９９４年：ルワンダ大虐殺、UNDPの人間開発報告書で初めて「人間の安全保障」の概念が打ち出される。
• １９９５年：社会開発サミット、北京女性会議
• １９９７年：アジア通貨危機
• １９９９年：コソボ危機、Human Security Network（カナダ）設立、国連人間の安全保障基金（日本）設立

10. 人間の安全保障を巡る国際的議論（２）「恐怖からの自由」と「欠乏からの自由」

カナダ＝恐怖からの自由

• ソマリア、カンボジア、ルワンダなどの経験から、人道的危機に際し安保理が機能しない場合には国連憲章を超えて国際社会が武力行使すべきと主張：人道的介入を中心に据える。
• １９９９年にHuman Security Networkを設立
• １９９９年に「介入と国家主権に関する国際委員会」を設立。「保護する責任」の概念としての精緻化を目指す。

→斬新だが、途上国からは強い警戒心を買った。

日本＝欠乏からの自由

• アジア通貨危機の経験から、Security Safety Netの必要性の主張。人間の安全保障とは人間の生存・生活・尊厳を守ることと定義。
• １９９９年に「国連人間の安全保障基金」を設立。
• ２０００年に「人間の安全保障委員会」設立を提案。

11. 人間の安全保障を巡る国際的議論（３）２０００年代に入ってからの進展

→両者が急速に近づく

カナダ：欠乏からの自由へ拡大（途上国の強い突き上げ）

• ２００２年のHSN閣僚会合において「欠乏からの自由」も人間の安全保障の構成要素であることに合意。
• ２００３年の「脅威、挑戦及び変革に関するハイレベル・パネル」において「保護する責任」が国連憲章の枠内の概念であることを確認
• 人間の安全保障基金とのco-fundingの試み

日本：双方の自由をつなぐ概念

• ２００３年の人間の安全保障委員会報告を受け、恐怖からの自由と欠乏からの自由の双方を関連づける政策概念として人間の安全保障を理解・支持
• ２００３年のハイレベル・パネルの結論を支持
• ２００５年、２００６年HSNで、「保護する責任」概念を支持
• カナダの人間の安全保障プログラムとのco-fundingの試み

12. 人間の安全保障を巡る国際的議論（４）「保護する責任」を巡っての攻防

• 「人道的介入」は安保理が機能しない場合に国連憲章を超えて武力行使が必要であるとの主張。「介入と国家主権に関する国際委員会」は武力行使が認められる場合の条件の精緻化
• 「脅威、挑戦及び変革に関するハイレベル・パネル」において「保護する責任」は国連憲章の枠内であることを確認
• 安保理がこれまで「国債の平和と安全への脅威」と認定できなかった事態について、認定できるようにすべきとした。
• 「保護する責任」と同時に「予防する責任」を明確化

13. 人間の安全保障を巡る国際的議論（５）２００５年特別総会での合意

2005 World Summit Outcome
Human Security

We stress the right of people to live in freedom and dignity, free from poverty and despair. We recognize that all individuals, in particular vulnerable people, are entitled to freedom from fear and freedom from want, with an equal opportunity to enjoy all their rights and fully develop their human potential. To this end, we commit ourselves to discussing and defining the notion of human security in the General Assembly.

→初めて総会で公式合意されたが、まだ全ての国がこの概念について合意するに至ってないことからこのような内容。

14. 人間の安全保障を巡る国際的議論（６）これからの展望

• 国連における議論の深化：Human Security Network, Friends of Human Security（日本とメキシコ主導。関心のある加盟国によるゆるやかな協議の場。）, Advisory Board on Human Security（事務総長の諮問機関）
• 国連における他の概念の橋渡しと国連改革への貢献：安全保障と開発と人権（In Larger Freedom、人権理事会）、平和構築と平和構築委員会、Deliver as One（システム一貫性パネル報告書。ここで言われていることは人間の安全保障の政策概念に近い。）
• ブレトンウッズ機関、地域機関とのパートナーシップ（世銀、AU、EU、アラブ連盟など）、市民社会とのグローバル・パートナーシップ

■　第２部　人間の安全保障基金の取り組みについて【渡部さん講演部分】

0. はじめに

現場（コソボ）に１９９９年から３年間。基金がファンディングすべき対象は何か、そのスピリットについてお話したい。

（まずは資料より詩の朗読）

私たちの苦しみを知ってください。
私はまだ幼いですが、
多くの大人が体験していないことをすでに知っているように思います。
あなたがフルーツやチョコレート、キャンディーを食べているとき、
私たちは雑草を食べているのです。
あなたが今度おいしいものを口にするとき、
心の中で思ってください。
「これは、サラエボの子どもたちのために」と。
あなたが映画を楽しみ、美しい音楽を聞いているとき、
私たちは砲撃の音が聞こえる地下室でじっと身を潜めているのです。
あなたが笑顔で何かを楽しんでいるとき、
私たちは泣きながら
この悲劇が早く過ぎ去ることを祈っているのです。
あなたが電気や水のある生活を送っているとき、
私たちは神様に祈っているのです。
乾いた喉を潤してくれる雨が降ることを。

Edina, 12, Sarajevo From "I dream of Peace - Images of war by children of Former Yugoslavia by Maurice Sendak UNICEF, 1994

このEdinaちゃんにどのような支援を届けるべきか？食糧、シェルターなどbasic needsの他に、エディナちゃんが心理的にsecureと感じられるのはどういう支援かという観点から考える。それは当たり前のようであり、当たり前ではなかった。今までは供給サイドが独自の財源とプロジェクトを打ち立てていたが、人間の安全保障基金はお金を武器にして、ジョイント・レスポンスを奨励する基金。

1. 「人間の安全保障基金」設立の経緯

• １９９８年１２月、小渕総理大臣のベトナム・ハノイでの政策演説を受け、１９９９年３月に日本政府の約５億円の拠出で国連事務局に設立された信託基金。
• その後日本は同基金に対し、現在まで累計約３１５億円（約２億７９７０万米ドル）を拠出。
• ２００６年CERFが設立されるまでは、国連に設置された信託基金の中で最大規模。
• ２００６年１０月末現在、１６０件以上のプロジェクトを世界約７０ヶ国で実施【資料１】
• 今年３月のCERF（Central Emergency Response Fund）設立までは、国連の信託基金中で最大規模だった。

2. 「人間の安全保障基金」ガイドラインと審査手続（資料：申請手続の流れ）

人間の安全保障基金ガイドライン：人間の安全保障の考え方がより効果的に事業に反映されるよう、優先的に支援する分野は事業形態について指針を定め、また事業の申請手続についても規定。これまで３回改訂。

3. 事業審査プロセス

事業への拠出基準：人間の安全保障の理念のもと以下の６つの要素―パラメターを満たす事業

• 人々や地域社会に対し具体的かつ持続性のある利益をもたらすこと
• 「保護とエンパワーメント」の枠組みを実践するものであること。
• NGOや地域団体との連携を促進し、それらが主体の事業の実施を奨励していること。
• 事業の立案・実施に複数の国連機関が参画し、各機関の取り組みの統合が促進されること。
• 相互関連性のある課題に幅広く取り組むものであること。
• 人間の安全保障に関する問題の中で、取り組みが十分といえない分野に焦点を当てて、既存のプログラムや活動との重複を避けること。

Democracy Fundや、Partnership基金など、既存の国連信託基金でカバーされない事業が優先される。

4. 初期審査のポイント

• 脅威の相互関連性→包括的な取り組みの必要性
• 人々の視点から立つ支援の統合化
• 分野横断性(Multi-sectoral)
• 機関横断性（Inter-agency）

5. 予算

予算目安としては、一年間１００万ドルとする。しかしながら一件当たりの支援総額に明示的な上限・下限は存在せず、必要な予算は各事業の性格と実施可能性に基づいて積算されるべきとする。

• 可能な限り事業が実施される国・地域の資源を有効利用する。
• 高価な国外の専門家・コンサルタントを使うことを極力避ける。
• 予算の大半が人件費、会議費、スタッフの出張費などに使われ、現地の人々に最大限「直接に」裨益しない事業は支援対象としない。
• 大規模な建設事業（予算額の３０％以上）は支援対象としない。

6. プロジェクト例（１）：「タンザニア北西部における持続的な人間開発を通じた人間安全保障の強化」

• プロジェクト実施機関：ＵＮＤＰ、ＵＮＩＣＥＦ、ＷＦＰ、ＦＡＯ、ＵＮＩＤＯ
• 支援総額；ＵＳ＄３，６８３，３９４（３年間）
• ５つの個別目標：
  • 1. 住民の脆弱性の評価、調査及び人間の安全保障上の脅威への対応面での地方政府の能力　強化（ＵＮＤＰ）
  • 2. 違法な小型武器の流通による暴力の減少（ＵＮＤＰ）
  • 3. 収穫後の生産作物の損失を減少させることによる貧しい小作農民の食糧不足の改善（ＷＦＰ，　ＦＡＯ、ＵＮＩＤＯ）
  • 4. 教育システムから阻害されている若者に対する補習による基礎教育及びＨＩＶ／ＡＩＤＳ啓発教　　育の提供（ＵＮＩＣＥＦ）
  • 5. 環境資産の保護、水供給および衛生状態の改善を通じた女性や児童の健康に対する脅威の　減少（ＵＮＩＣＥＦ，ＵＮＤＰ）

（背景）

紛争国と国境と接する北西部。数年前から押し寄せてきた難民が帰還を開始する中、ポスト・クライシス。開発に移るまでのブリッジがなく、国連の支援は難民にばかり、というあきらめ感が地元民にはあった。

そこで、５つの機関が上記個別目標を定め、ジョイント・レスポンスの形でプロジェクトを実行中。

今年９月に現地に行って驚いたのは、視察中の１週間、どこに行くにも５つの機関全てが車を出して一緒に車列を組んで移動したこと。彼らは他機関のやってることを評価し合い、さらに強化された政策について話し合っていた。本来あるべき姿を達成しているという意味で、このプロジェクトは今後注目されていくのではないか。

（当該プロジェクトのリード・エイジェンシーであるUNDP小松原氏より）

「自分も一緒に現地に入った。政策面のみならずオペレーション面で国連のカントリーチームが一つになっていた。それを助ける触媒的な役割として人間の安全保障基金は非常に役立っていると感じた。具体的には、まずプロジェクト全体の中での各機関の役割について相互に説明責任が求められている。さらにプロジェクトの口座や、基金への報告も、全体で一本化している。基金は、現場のレベルからOne UNを推進することを可能とする強力な武器だと感じた。」

7. プロジェクト例（２）：「レバノン南部における地雷により影響を受けたコミュニティの社会的・経済的エンパワメント：地雷と不発弾の脅威除去及び社会復興の促進」

• プロジェクト実施機関：ＵＮＭＡＳ／ＵＮＯＰＳ，ＵＮＤＰ
• 支援総額：ＵＳ＄１，９９２，１００（２年間）
• 主な活動内容：
  • 1. 地雷と不発弾の除去を行うために地元の地雷撤去要員を雇用、訓練の上、支援地域に派遣　する。こうした活動を通じて、人々の能力強化を図るとともに、除去活動に対するコミュニティのオー　ナーシップの要請を図る。
  • 2. ワークショップへの参加を通じて地域の利害関係者間の対話を構築する。こうした活動を通じて　活動の優先順位付けや地雷撤去後に実施する活動について地域内のコンセンサスを形成し、もっ　て事業効果の最大化を図る。
  • 3. コミュニティ主導で実施する様々なワークショップや訓練活動により、対象地域の生活改善が図　れるように支援する。こうした活動により、地雷除去後のコミュニティの安定した基盤を構築する。

（背景）

今までは地雷の除去（恐怖からの自由）がゴールだったが、UNDPとのジョイント・プロジェクトにすることで、UNMASが地雷除去、UNDPはその後の土地の有効活用のために地域のニーズをすくい上げて安定した生活基盤を決めていこう（欠乏からの自由）とするプロジェクト。恐怖からの自由と欠乏からの自由いずれもカバーするという点で、まさに人間の安全保障の理念に叶う新しいプロジェクトである。

8. 人間の安全保障基金の今後の課題と展望

• 基金の方向性（ドナーベースの拡大、マルチ・バイの連携）
  • 現状は日本政府がシングル・ドナーだが、概念の普遍性の意味から他のドナーも巻き込んでいくべきではないのかという議論が活発に行われている。
• 事業の審査方法と期間の短縮
  • 脅威は時間が経てば性質も特性も変わる。当初１８ヶ月かかっていた審査機関が、ガイドラインの改定により平均６ヶ月以内にまで短縮されたとはいえ、脅威に対応するという人間の安全保障の理念の実践にはほど遠い。さらなる審査機関の短縮が最も大きな課題だと思っている。
• 事業評価と「伝える」ことの重要性
  • これまで１６０件以上のプロジェクト実施。新しい概念を実践している以上、そのインパクトの検証は必要不可欠であり、それを今後我々のユニットがいかにして実現するか。
  • 例えば設立以来約６６００万ドルがコソボ支援に拠出され現地の人々には大変喜ばれている一方、９９年以降メディアの注目は東チモールやアフガンに移行している。より積極的に効果を発信することも課題の一つ。

展望：人間の安全保障基金―「人と人、国連機関をつなげるカタリスト」

国連では、資金調達の競争、縦割り社会がまだ見られる。我々はそのような国連のカルチャーに挑戦しているが、タンザニアのプロジェクトのように現場ではそれが受け入れられていることには展望を感じる。

国際社会からの支援が雨あられと降ってきてそれに依存してしまう国や人を作ってしまってはならない。財源に限りがあるからこそ有効活用しなければいけない。人間の安全保障基金の展望を考えたとき、やはり人と人を繋ぐ、国連機関を繋ぐ、様々な支援プログラムを繋ぐカタリストとしての役割を果たしていきたい。

質疑応答

■Q■　日本政府の主導する基金以外に、人間の安全保障の理念を実践する機関としてはどのようなものがあるか。

■A■　①まずは、カナダの安全保障プログラム。但しカナダのODAとしての色が濃い。

（参加者より補足）

• 軍縮局では小型武器のキャパシティ・ビルディングのセミナーにあたりカナダのプログラムから約３０万ドルもらった。カナダの基金も国連機関により十分活用されていると思う。
• ②次にHuman Security Network。人間の安全保障の概念に賛同する各国政府からの派遣要員で構成されており、独自の財源はないが、主に国連総会、委員会において決議等の文章に人間の安全保障の概念を入れ込むための政策的ロビーイング集団。

■Q■　日本政府がシングル・ドナーのままで良いかどうかという議論について更に詳しく。

■A■　シングルドナーのままで良いという人はいなくなった。今は個別に他国の政府に話を持ちかけている段階。加盟国がこの基金の意思決定に関与することが大事。

■Q■　物理的安全を超えたsecureを保障すると言いつつ、資金供与先が紛争地域に集中している印象だが、紛争地域以外に資金を拠出する場合の審査ポイントは。

■A■　特定可能で、かつ、"critical and pervasive threats（広範かつ深刻な危機）"を重視しつつ、HIV/AIDSや人身売買などの複合的で人類学的な要素のある脅威が絡んでいるものを中心に光を当てている。

■Q■　カナダのプログラムとのco-fundingの試みについて詳しく。

■A■　　ジョルダンの国王が経営しているHuman Security Centerの研究活動に対して日本とカナダが共に資金拠出している。人間の安全保障は、アラブではまだ新しく懐疑的でもある中で、幸いジョルダン政府は概念を支持しているので、アラブの文脈で何が出来るのか一緒に考えようという政策立案プロジェクト。更にもう一つ別のプロジェクトも日本とカナダで一緒にやろうかという話が進行中。

■Q■　理想論としてはシングル・ドナーじゃない方が良いのだろうが、実際論としては審査期間の短縮を阻害するのではないか。

■A■　数年前までは東京が審査の実質を握っており、日本で１年、国連で１年くらいの審査期間がかかっていた。しかし今は日本政府も国連に任せてくれるようになり、３～４ヶ月で通るものも出てきた。こういった実務を進めていければドナーが複数になってもあまり問題にならないのではないかと思っている。

■Q■　持続的な人間開発と、支援期間２年というのは矛盾があるのでは。

■A■　おっしゃるとおり２年間でインパクトを出すのは難しい。一方５年以上になると出口政策が見つからない危険性もある。よって３～４年が理想的ではあるが、予算的に難しい。

■Q■　評価方法についてもう少し詳しく。分野と機関の横断性を重視したり、欠乏からの自由と恐怖からの自由と言ったタイプの違う目標を持つ事業を重視したりすると、おのずと評価も複雑になると思うが。

■A■　評価方法について課題は多いが外部監査も入れるなど前進している。但し、「裨益者の将来に対する希望指数がどう変わったか」「国連機関の態度がどう変わったか」を評価すべき基金であるが故の難しさがあり、基準となる軸をいかに設定するか、今議論が活発に行われている。
（参加者からの補足）
心理的社会的なことまで評価しようとする人間の安全保障は、ＭＤＧを超えてさらに高いものを見ようとしている。今まで、「図ることができない」から「ない」とされてきた、あるいは重要だと分かっていながらプログラムに組み込まれてこなかったものをきちんと見ようとしているだけに難しいだろう。

■Q■　各エイジェンシーの得意分野や優先分野を判断するのは難しいと思うが、実際の判断方法は。

■A■　ニーズについては各エイジェンシーの判断を信用しており、全てニーズが存在することが分かるが故に、判断は難しく、そのためニーズよりも人間の安全保障の概念に沿っているか否かが基準になる。具体的には第2の3．のパラメターを睨みながら検討。

■Q■　国境を越えた地域的なプロジェクトについてどの程度支援するのか。

■A■　最後の１ドルまで裨益者にわたるべきという強いこだわりがあるが、一般的に地域的プログラムは資金の使途が制度的政策的な部分に行きがちで、突き詰めるとカンファレンスやワークショップのための旅費がほとんどを占めていたりする。そのため基金は地域的プロジェクトに対しては消極的で、コミュニティー・ベースを重視。但し国境を越えたプログラムであっても裨益者の顔が見えるようなプログラムであれば支援する。

■Q■　ドナー政府の数を増やすベネフィットは確かにあるが、今はまだシングルドナーとして、ファンドを通じたコントロールを活かしなが、、新しい概念の導入についてトライ・アンド・エラーを繰り返す時期ではないか。

■A■　確かに人間の安全保障は日本に向いてると言える。ODAは政策なのか政策実現の手段なのか、理念がないと言われて久しいが、現場主義の人間の安全保障は、日本が提示してきた理念的な政策概念の一つなのだから、それを日本の政策担当者にもっと分かってもらう必要がある。ドナーベースの拡大の問題とは別に、世界のルール作りで勝つ、という日本の国益を実現するために、政策レベル、一般レベルで日本の方にもっとこの概念について議論してもらう必要がある。その一つの例が今ＮＹ本部で開いている写真展。その他にも日本で議論してもらうための仕掛けを今考えているが、それはシングルドナーでなければできないとは思っていない。

担当：北村