第12回 「国連人権機構とＮＧＯの活動」

2005年11月11日開催
於・国連代表部会議室

国連フォーラム設立１周年記念シリーズ勉強会　第四弾
国連邦人職員会/国連日本政府代表部/国連フォーラム　合同勉強会

大谷 美紀子 弁護士　
第６０回国連総会日本政府代表団代表代理

■１■　 国際人権法と国連

国際人権法の本格的な生成・発展は、国連の創設（1945年）から始まった。人権問題は、国家が主権領域内で個人をどう扱うかという問題である。よって、伝統的な国際法の下では、人権問題は国内管轄事項として、これに他国が干渉することは内政干渉にあたり、国際法の規律対象ではなかった。しかしながら、第二次世界大戦後、国連憲章に国連の目的の１つに人権が明確に掲げられ、人権問題（国家の個人に対する扱い）は国際社会の正当な関心事として国際法・国際政治のテーマとなった。人権の国際的保障のためには、人権基準〔規範〕の設定と、これを実施するための制度が必要であり、国際的な人権規範・制度は、全ての国を対象とする普遍的なものと特定の地域（ヨーロッパ、米州、アフリカなど）を対象とするものの２層レベルで発展してきたが、アジア太平洋地域には地域的人権規範・機構がないため、日本を含むアジア・太平洋地域における人権保障にとって普遍的人権規範・機構の持つ意味は大きい。

国連は創設以後、普遍的人権規範を設定してきたフォーラムであるが、国連で設定されてきた国際的人権文書は、法的拘束力を有する条約のみならず、宣言、原則、規則等、多様な名称で多数存在する。さらに、国連以外のフォーラムで起草・採択された国際人道法やハーグ条約等は国際人権法との交錯や密接な関連を有する。

■２■　国連の人権機構

主として国連で設定された普遍的人権規範を実施するための制度として、国連憲章に基づく機関と条約に基づく機関の２つのメカニズムが発展してきた。国連憲章に基づく機関（Charter-based Bodies）とは、憲章６８条に基づき設置された経済社会理事会の下部機関（機能委員会）である人権委員会（メンバーは53の国家）、その人権委員会が設置した人権小委員会、さらに、人権委員会が設置した特別報告者や人権小委員会の作業部会などの総称である（なお、人権委員会が設置した特別報告者、事務総長特別代表、専門委員会を総称して「特別手続」（Special Procedures）と呼ぶ）。条約に基づく機関（Treaty bodies）は、７つの国際人権条約（社会権規約、自由権規約、人種差別、女性、拷問、子ども、移民－いずれも略称）の監視機関であり、各条約の締約国による国内的実施状況を報告書制度により（条約によっては、個人通報制度、調査制度が設けられているものもある）監視し、問題があれば締約国に対し勧告を行い国内的実施を促すための機関（なお、社会権規約委員会の設置は条約で定められておらず、経済社会理事会の決議に基づくが、社会権規約委員会も条約の監視機関として条約機関（条約体）に含められる）。

ウィーン世界人権会議（１９９３年）以降の国連人権メカニズムの発展として、国連の人権活動について主要な責任を有し、調整する人権高等弁務官の設置、ジェンダーの主流化の推進（女性差別撤廃委員会が個人通報制度・調査制度の権限を持つようになったこと、女性に対する暴力に関する特別報告者の設置など）、経済的社会的権利の分野の強化（教育の権利に関する特別報告者、食糧の権利に関する特別報告者、健康の権利に関する特別報告者の設置など）、人権機構間の調整の強化等が指摘できる。なお、特別手続には、特定国の人権状況を扱う国別のものと、全ての国を対象に特定の問題を扱うテーマ別のものとがあり、重要な役割を果たしている。現在、国別とテーマ別とを合わせて４１の特別手続が設置され活動している。

人権機構間の調整の一環として、条約機関議長会議の開催（1995年以降、毎年開催）、条約機関間会議（2002年以降開催）、特別手続（特別報告者）の会議（1994年以降開催）、条約機関議長と特別手続の会議（1999年以降開催）が行われている。

■３■　アナン事務総長による国連改革推進（１９９７－）の下での変化・発展

国連改革報告書（1997年 A/51/950）では、国連の各部門、基金、プログラムを、?平和及び安全保障、?経済社会問題、?人道問題、ならびに、?開発の４つの部門別分野にまとめ、その全てに人権を統合（integrate）することが打ち出された。また、人権センターが人権高等弁務官事務所に改組された。第２次国連改革報告書（2002年 A/58/387）では、国家レベルでの活動を強化（アクション２）、条約機関に対する報告制度の合理化（統一化・単一報告書）、特別手続の改善・強化、人権高等弁務官事務所のマネジメントの強化が提案された。ハイレベル委員会報告書（2004年 A/59/565）では、人権委員会の改革、人権高等弁務官による世界の人権状況に関する年次報告書の作成、人権高等弁務官による安全保障理事会及び平和構築委員会に対する報告、人権高等弁務官事務所の強化、人権委員会を将来的に人権理事会に格上げすることが提案された。これを受けて発表された国連改革に関する事務総長報告書「より大きな自由を求めて」(2005年 A/59/2005)では、人権高等弁務官事務所の強化、条約機関の統合に向けた報告に向けた報告のガイドラインの統一化、人権理事会の設置が提案された。その後、人権高等弁務官事務所の改革に関する行動計画　（2005 A/59/2005/Add.3）では、国家レベルでの関与の拡大、条約機関の統合・常設機関化（"a unified standing body"）、年次報告書の作成が提案された。世界サミット成果文書　（2005年　A/RES/60/1）では、人権高等弁務官事務所の強化（５年間で予算を倍増）、条約機関の効率性の改善、人権理事会の設置等が合意された。

■４■　国連の人権機構におけるNGOの活動と役割

経済社会理事会とＮＧＯとの関係についての取決めを定める国連憲章７１条が国連におけるＮＧＯの立場に関する根拠規定であり、同情に基づき、経済社会理事会がＮＧＯの協議資格について決議で定めている。人権ＮＧＯは、専門性、現場での活動実績、当事者性を生かして国連における人権規範の設定及び実施の過程において重要な貢献をしてきた。経済社会理事会との協議資格を有するNGOは経済社会理事会及びその下部機関である人権委員会、人権小委員会にオブザーバーとして参加し、議題の提案や書面または口頭による発言を行うことができる。特に人権小委員会は２６名の個人の専門家から構成され、ＮＧＯがアクセスしやすいフォーラムとなっている。そこでは、NGOも国家もオブザーバーとして参加する。１５０３手続は大規模で重大な人権侵害が組織的に行われている場合についての通報制度であり、NGOも通報を行うことができる。また、条約機関の活動、特に報告制度において、NGOは政府報告書とは別に独自の情報を条約機関の委員に提供し、あるいは政府報告書の作成過程に関与し、報告書の審査を傍聴・ロビイング活動を行い、最終所見を国内に伝達するなど重要な役割を果たしている。ＮＧＯが報告制度に関与する根拠は、子どもの権利条約を除き条約に定められているのではなく、各条約の手続規則によっており、経済社会理事会との協議資格とは無関係である。

なお、ウィーン世界人権会議以後、同会議で採択された宣言採択された計画において、国際人権法の国内的実施における役割の重要性が確認され、各国において設置及び強化が奨励された国内人権機関（日本では、政府から独立した国内人権機関はまだ設置されていない）が、ＮＧＯとは別のアクターとして報告制度における役割を増してきている。条約機関が、政府報告書の作成に国内人権機関が積極的に関わること、さらには審査に出席することを奨励する傾向にある。

■５■　日本の人権NGOの活動

日本の人権NGOの国際人権活動は、日本が主要な国際人権条約を批准した１９８０年代後半頃から始まった。その１つの形態は、裁判所において国際人権法を援用した主張を行うことであり、初期においては、指紋押捺に関する裁判等、在日コリアン、在日外国人が当事者である事件において国際人権条約が援用されることが多かった。しかし、裁判官が国際人権法を理解していないことにより、国際人権条約を根拠とした裁判は負け続けた。次に、次第に国際人権法、国際人権システムの知識の普及や国際的な人権ＮＧＯとの連携により、日本の人権問題を国際人権機構に持ち出し勧告を得て問題の改善を図ろうという運動がある。精神障害者の人権問題などにおいてこのような手法が用いられ、法律の改正につながった。また、１９９３年における自由権規約の第３回政府報告者審査の際にいくつかのＮＧＯが報告書を提出し審査を傍聴、ロビイングを行ったが、この頃から、自由権規約だけでなく他の条約機関を有する条約における報告制度を活用して、日本における人権状況の問題を訴え改善を求める活動が活発化する（個人通報制度を受け入れていない日本のＮＧＯ、人権侵害の被害者個人にとって、日本における人権問題を国際人権機構に訴える制度として報告制度の持つ意味はとりわけ大きい）。１９９０年代後半になると、女性差別撤廃条約に個人通報制度・調査制度を導入する選択議定書の起草作業、国際刑事裁判所条約（ローマ規程）の起草作業、最近では障害者の条約など、新たな国際人権規範の策定やその実施のためのメカニズムの設置・強化についても、日本のＮＧＯは関心を持ち、関与してきている。日本のＮＧＯは、専ら日本の人権問題の解決のために国際人権法・メカニズムを活用することに関心を持ってきたし、その必要性はなくならないが、併せて、今後は、国際人権法を世界中で実施することについての関与ということも１つの課題となっていくと考えられる。

経済社会理事会決議１９９６/３１による協議資格の見直しの背景として、１９９０年代に次々と行われた世界会議及びそこで採択された成果文書のフォローアップへのＮＧＯの参加の実行を指摘することができる。世界会議へのＮＧＯの参加資格は必ずしも経済社会理事会との協議資格を要件とせず、１９９２年のリオ地球サミットや１９９５年の北京女性会議に参加を認められた協議資格を有しないNGOは、その後、経済社会理事会の下部機関であり、本来、協議資格を有するＮＧＯでないと参加ができないはずの持続可能な開発委員会や女性の地位委員会の会合に引き続き参加が認められた。協議資格制度とこのような実行との乖離が一つの引き金となって１９９６年に協議資格の見直しがなされたが、その際、それまでは、２カ国以上に拠点かつメンバーを有する国際的ＮＧＯにしか協議資格が認められなかったのが、国内的NGOにも協議資格が付与されることとなった。例えば、日本弁護士連合会なども、いわゆる国内的NGOであるが、この１９９６年の協議資格制度改正により協議資格の取得が可能となり１９９９年に協議資格（Special）を付与された。協議資格を取得する日本のＮＧＯは１９９６年以降に増大しており、国連広報センターのウエブサイトによれば、現在、協議資格を有する日本のNGOの数は３６である。

世界会議は、日本のＮＧＯにとって、地域準備会合への参加、ＮＧＯフォーラムへの参加を通して、国際的なＮＧＯや自国の他のＮＧＯと出会い、自国の政府や国家間会合へのロビイングのあり方を学び、エンパワーされるという貴重な経験をもたらした。そして、そこでの経験が、その後の条約機関に対する報告制度の際のＮＧＯ間のネットワーク、連携、共同行動の拡大にもつながっていったと考えられる。

■６■ 人権ＮＧＯの活動の今後の課題と展望

現在、国連の人権機構改革議論の中で、規範の設定からより効果的な実施へということが言われている。日本の人権NGOにとっても、最近まで、日本の人権状況の改善のために条約機関からの勧告（最終所見）を得ることが目的になっていたが、国連の人権機構における活動を通じて結局のところ国内でどう実施するかが課題として意識されている。他方、国連の人権機構そのものが今大きく改革されようとしているが、今後、改革がどのような方向で進んでいくのか、本当に人権活動にとって意味のある改革になるのか、ＮＧＯにとっての影響はどのようなものか、など課題が多く、ＮＧＯは改革に関する議論を注視し、意見を反映させていく努力が必要である。しかしながら、日本の人権ＮＧＯは、日本に拠点を置いて活動する国内的なＮＧＯが多く、また、言葉の面でも、改革に関する議論の進捗状況を的確に情報収集し、効果的に意見を述べていくことは容易ではない。

国連の人権機構へのＮＧＯの参加については、ボトムラインとして、人権委員会におけるのと同程度の参加の資格・機会が人権理事会との関係において正式に確保されなければならないが、その他、今回の国連改革の議論の中で、国連と市民社会の関係に関するパネルの報告書が出され、提案がなされたにも関わらず、世界サミットの成果文書では合意がなされなかった、国連総会（人権問題については、第３委員会）へのNGOの参加の問題も今後の課題として残っている。

最後に、国連活動に関与する非政府アクターの多様化について指摘しておきたい。国連は、ＮＧＯだけでなく、企業とのパートナーシップも推進しているし、最近では、国連文書の中でもＮＧＯより広い市民社会（シビルソサエティー）の概念が用いられている。人権の分野では、国家機関でありながら政府から独立した存在である国内人権機関も重要なアクターとして活動している。国連の人権機構におけるアクターが、専ら、国家とＮＧＯという単純な図式から複雑化してきている。

質疑応答

■Q■ 条約機関の勧告に法的拘束力はないとのことだが、強制力があるのは何か？

■A■ 条約そのものには法的拘束力があるが、これを強制的に執行する国際的システムがない。条約機関の勧告は、あくまで、締約国に対し条約上の義務の実施を促すものである。

■Q■ ウィーン世界会議の際、発展の権利が提案されアメリカが反対した。このように様々な権利があり、「おまえの国はこの人権を保障していない。」と指摘しても「いやうちはこの権利を承認していない。」というようなことが起きると思うが、どの国がどの権利を承認しているかといった国別状況は何を見れば分かるか？

■A■ 国際法の根拠は国家の合意にあるので、条約は締約国に対してしか法的拘束力を持たない。条約の批准・加入・留保の状況については、国連人権高等弁務官事務所のウェブサイトで確認できる。

また、条約と並ぶ国際法の法源に慣習法があり、これは一般法として全ての国を拘束する。しかし、何が慣習法と認められる人権規範かは明確ではない。例えば拷問や奴隷の禁止などは慣習法と言われている。
発展の権利について言えば、権利の内容自体について国際社会において未だ見解が一致していない。

■Q■ 日本のＮＧＯが国際人権規範の設定や実施に貢献できる分野があるか？

■A■ 現在、規範設定の作業が進められている障害者や先住民の問題については、日本のＮＧＯも積極的に関与している。また、世系（門地）に基づく差別の問題は、日本における被差別部落の問題を背景とし、日本発の国際的な人権ＮＧＯである反差別国際運動の多大な貢献があって人権小委員会で取り上げられ研究されることになったものと理解している。

■Q■ 日本にはどのような人権ＮＧＯがあるのか？また、大谷先生ご自身のＮＧＯ活動と国連との関係について伺いたい。

■A■ 経済社会理事会との協議資格を有する人権ＮＧＯに限って言えば、反差別国際運動（ＩＭＡＤＲ）が先駆けではないか。96年の協議資格の改訂以後、古くからＮＧＯ活動を行っている市民外交センターを初め、国際女性の地位協会、日本弁護士連合会、自由人権協会などが協議資格を取得した。なお、日本に本部を置く経済社会理事会との協議資格を有するＮＧＯ（人権分野に限らず）が、国連広報センターのＨＰ（http://www.unic.or.jp/ngo/injapan.htm）に紹介されている。

私のＮＧＯとしての活動は、日弁連に限定されないが、日弁連における活動が中心である。日弁連が経済社会理事会との協議資格を取得する前から日弁連の代表団の一員として国連の女性の地位委員会に参加し、協議資格取得の手続きの手伝いをした。日弁連は、条約機関による日本政府報告書審査に際し、日弁連報告書の作成、条約機関の委員に対する情報提供、ロビイング、審査の傍聴、最終見解を国内で広く広めること、最終見解実現のためのフォローアップ等に取り組んでおり、そうした活動にも参加している。その他、日弁連は人権分野の主要な世界会議や、国連の犯罪防止・刑事司法会議に参加し、日本における問題状況や法律家団体としての見地から意見書を提出する活動も行っている。私自身は、反人種主義・差別撤廃世界会議（ダーバン）や国連犯罪防止刑事司法会議（タイ）に日弁連代表団として参加した。また、人権や刑事司法分野における国際的な動向を、国内で弁護士その他市民に広く情報提供することも活動の一部である。

■Q■ 93年以降女性の人権が大きく取り上げられるようになったとのことだが、現在注目されている人権テーマは？

■A■ 人によって意見は異なると思うが、個人的には、反テロにおける人権、つまり、テロに対する措置において人権を守っていくこと、犯罪との闘いと人権保障のバランスが9．11以降において世界が直面している重要な問題ではないか考えている。

■Q■ アジア太平洋地域だけが地域的人権機構を持っていないとのことだが、先日ＮＹＵで講演した国際司法裁判所（ＩＣＪ）の小和田判事は、アジア地域におけるpeaceful dispute settlementの機構の設置の必要性に触れておられた。この地域は多様であり、外交的にも難しい問題を抱えているが、地域的人権機構を実現するために、何が必要、あるいはどういった活動が現実的と思われるか。

■A■ アジア人権憲章を作ろうという動きはこれまでにもあったが、いきなり地域人権規範を作るというのは無理があり、経済的分野などでの共通の基盤作りが先行しないと難しいのではないか。また、アジア的価値観、文化的相対性の議論との関連で、アジアにおいて地域人権規範を作ると普遍的な国際人権基準より後退するのではないかという懸念も指摘されている。

1997年にテヘランで国連が主催して開かれたアジア・太平洋地域における人権のワークショップにおいて、?人権のためのキャパシティ・ビルディング、?人権教育、?国内人権機関、?発展の権利の４つの分野についての技術協力technical assistantを推進していくことが合意され、これらのテーマについて地域内でワークショップが開かれている。特に、国内人権機関については、アジア・太平洋地域内でかなりの国で設置され、そのフォーラムが形成され、情報や経験の交流などを行っている。このような活動は、将来、アジア・太平洋地域において人権機構の設立に向けた環境醸成の意味があるのではないか。
さらに、アジア・太平洋は１つの地域とされているが、その多様性から、Sub-Regional毎にステップ・バイ・ステップで地域人権機構の設立に向けた動きを進めていくのが望ましいという指摘もある。最近の動きとしては、ＡＳＥＡＮが人権憲章の起草を閣僚レベルで合意したと報道されていた。その後の動きについてはフォローしていないが、サブリージョナルグループにおいてこのような取り組みが実現すれば、地域全体における人権文書・機構の設置に向かう動きとして発展する可能性がある。

■Q■ 現在、第三委員会などでも、人権機構の改革、中でも人権理事会の設置がホットな問題になっている。お考えをお聞きしたい。

■A■ 人権理事会の設置については、第三委員会で議論されているのではなく、総会の非公式会合で検討されているが、第三委員会の議論においてもこれに関連した発言が多々なされている。

これとの関連で、発展途上国から、特定国の人権状況を取り上げて非難する際の二重性（ダブル・スタンダード）やセレクティビティの問題が指摘されている。発展途上国からは、人権問題は対話やテクニカルアシスタンスにより解決するのが適切であるという発言が多い。アメリカの大学院で国際人権法を勉強した時、国際人権法を国際機関が国家に強制的に実施させるシステムはなく、ある国の人権問題が国際社会に持ち出され非難されて恥をかく（シェイム）によって実施を促すという考え方を学んだ。第三委員会での国別決議の際の議論を聞き、重大な人権侵害が行われている状況について国際社会が非難のメッセージを送ることの必要性を痛感する一方で、それがどこまで実際に人権状況の改善をもたらすのかとか、建設的な手法やテクニカルアシスタンスの有効性・必要性について悩みが深まった。人権理事会の権限の議論に関連して、全ての国の人権状況をレビューするピア・レビューの議論がなされているが、特定国の人権状況を取り上げる際のダブル・スタンダード、セレクティビティの問題に対する１つの解決策となる可能性があると思う。

■Q■ アジア・太平洋地域内の国内人権機関のフォーラムがあるということだが、日本はどの機関が参加しているのか。国連では特定国の人権状況を非難することよりはテクニカルアシスタンスが重要視されているのか。テクニカルアシスタンスというのは発展途上国には適用できるかもしれないが先進諸国にこれを行うのはむずかしいのではないか。

■A■　日本では国内人権機関が設置されていないからフォーラムのメンバーになっておらず、また、日本政府はオブザーバーとしても正式に参加していないと理解している。人権理事会設置の議論の中で、発展途上国から国別決議という手法そのものを批判する声が出ているが、国連が特定国の人権状況を非難する決議よりテクニカルアシスタンスが重要だと言っているということではない。先進国の人権問題については、テーマ別手続（特別報告者）による訪問、調査、報告書の作成と勧告の持つ機能は大きいと思う。日本の場合も、女性に対する暴力や人種差別の特別報告者の訪問を受け入れている。アメリカにも、これまでいくつかのテーマの特別報告者が訪問しており、ガンタナモの問題についても５人の特別報告者が訪問受入を要請している。専門家が質の高い報告書を出して勧告を行えば、かなりインパクトがあり、先進国も無視し難いのではないか。