第18回 紛争と開発

2006年2月24日開催
於・世界銀行ニューヨークオフィス　２６階

黒田 和秀さん
世界銀行・社会開発局紛争予防復興ユニット　上級社会開発専門家

（略歴）くろだ・かずひで。カナダで物理学を修め、経営学修士号（MBA）取得後、オランダ、フランス留学等を経て国連競争試験に合格。前国連災害救済調整官事務所ジュネーブ本部、前国連人道問題局（ＤＨＡ）ニューヨーク本部（いずれも現国連人道問題調整事務所[OCHA]）を経て、９８年より世界銀行に入行。社会開発局紛争予防復興ユニット（Conflict Prevention and Reconstruction Unit）（改称前・Post Conflict Reconstruction Unit）勤務。

■１■　はじめに

世銀は、本部をワシントンに置き、本部に約７０００人、フィールドに約３０００人のスタッフを抱える国際機関である。ここ、NYオフィスは主に国連の活動をフォローしている。
自己紹介の後、今月BBCで放映されたドキュメンタリービデオ 「21世紀の戦争と平和－貧困と内戦」（"Nations Zero: War and Peace in the 21st Century"、英語、45分）を上映。

このビデオはオックスフォード大教授兼世銀アドバイザーのPaul Collier氏の著書『戦乱下の罠－紛争と開発政策』（"Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy," A World Bank Publication, 2003)を基に、日本の信託基金を使用し、パデコに委託して作成された。

ビデオでは、90年代に内戦を経験したボスニア・ヘルツェゴビナ、ルワンダ、その後内戦が続いたアフガニスタン，今でも内戦が続いているコロンビアの事例を紹介。紛争のために悪化した政治・経済・社会状況により、市民が犠牲になっている様子を伝えた。前述のPaul Collier教授やコロンビア大のJeffery Sachs教授らが、貧困と紛争の悪循環を断ち切るために、持続可能な開発が必要だと説いている。

■２■　世銀と紛争復興支援

90年代までは、紛争「または」開発（"Conflict OR Development"）で、紛争中の開発（"Conflict AND Development")は無理だという考え方が主流であった。90年代に内戦が急増し、その後和平交渉を結んだ国々に対し、世銀も紛争後の復興支援に積極的に関わり始めた。90年代後半には、紛争後の国々の開発に対応するPost Conflict Unit（紛争後ユニット）が設立され、のちにConflict Prevention and Reconstruction Unit（紛争予防・復興ユニット）に改称された。紛争地域でも開発支援機関が開発支援の可能性を探り、現在では、PKOが派遣されている地域でも世銀等は支援活動をしているケースも多くなってきた。

紛争の場合、難しいのは、人々の心の傷が長期にわたって癒えないことだ。ビデオで、ボスニア紛争を経験した市民が、周囲の人々が爆死していくことに慣れてしまったと話していたが、生きていかなくてはならないから慣れるのであって、傷がいえたということではない。

■３■　「紛争と開発」の概要と推移

紛争はどの社会にでもおこりうる。ただし、それが大きな紛争になるか、早期の和解が可能かは社会によって違う。世銀では、どのような社会に紛争が定着しやすいのか、研究中である。そして、どのような社会にReconciliationのキャパシティーがあるのか。その答えを見出すことに、開発の可能性があるのではないか。

紛争は最も所得が低い国々、特にアフリカで頻発している。しかし、その影響は、特に9.11後、世界中で受けるため、先進国も紛争解決に力を入れ始めた。　低所得の一国の紛争予防に成功すれば、約540億ドルの費用を免れると推定されている。これは世界のODAの総額600億ドルと同程度だ。紛争予防が必要である。

世銀等開発機関では、Conflict Sensitive Developmentを心がけている。紛争の分析を先に行い、現地の状況に適したプロジェクトを用意している。ソマリア、ネパール、スリランカで試みが始められた。また、90年代から、国連でもPKO、開発援助、復興支援活動が拡大した。国際機関に蓄積された知識も増大し、復興支援に関わる国連と世銀、市民社会の間の協調関係も向上してきた。東ティモールから、アフガニスタン、イラク、リベリア、ハイチ、スーダンと、大規模な和平作業（peace operations）ごとに、教訓（lessons learned）を生かして業務改善してきている。紛争予防は政治関係と捉えられてきたが、作業紛争予防（Operational prevention）と構造紛争予防（Structural prevention）というカーネギー財団の提出した新しい概念により、後者は開発機関の課題になり、より開発問題として取り上げられるようになってきた。人間の安全保障という考え方も浸透してきている。

今後の課題は、若者の失業問題にどう対応するかだ。今年の世銀の年次レポートのテーマも、「Youth」を取り上げている。失業率50％というレベルになると、紛争との関係は大になる。また、平和構築、安全保障と開発支援が一体化していく中で、開発機関がどのように支援に関わっていくのか。平和構築委員会も、まだ設立されたばかりで動いてはいないが、今後どのように関われるのか。OECD（経済協力開発機構）のDAC（開発援助委員会）でも現在、安全保障と開発の関係や、例えばDDR（元兵士の武装解除・動員解除・コミュニティへの再統合）などの課題が審議されている。紛争予防の面からも、力を入れなくてはならない。

紛争を解決した国の50％以上が、5年以内にまた紛争に逆戻りしている。　また、開発援助プロジェクトが原因で、紛争が起こる可能性もあり、最低限、危害を加えてはならない（"Do No　Harm"）という原理を守らなければならない。この点については、開発援助機関は合意している。

184加盟国の4分の1がなんらかの形で紛争に関わっている。それらの国々の紛争に対し、敏感な開発支援をどのようにしたらよいのか、世銀は問われている。　また、紛争後の支援では援助関係者が多くなり、国連とのやりとりも増える。世銀の作業履行を変えなければならず、これは新たなChallengeだ。

世銀が国連と異なるのは、内部が組織を変えていくところだと思う。紛争後、そして紛争予防に対応するためには、無償が必要だということで、97年には「紛争後基金」（Post Conflict Fund）ができ、それに合わせる形でPost Conflict Reconstruction Unitが設立された。9・11後は、破綻国家に対し、どう支援していくかという検討もなされ、新たなユニットを立ち上げた（脆弱国家ユニット）。　問題を分析し、世銀の貢献可能性を考え、実施していく。国連よりも、組織的に時代についていっているのでないかと思う。

詳細は、私が所属しているユニットのウェブサイト、
http://www.worldbank.org/conflict　をご参照頂きたい。

質疑応答・コメント

■Q■　ビデオでは、貧困と紛争の関係が描かれ、論点はわかりやすかった。但し、貧困を経済面からだけではなく、環境や人口増加の面からも検討するべき。また、ダイアモンドやコカイン、石油などHigh profit productsに紛争はつきものだ、という観点もある。

人の心の問題は重要だ。Psycho-socialな面に光をあてるのは大事で、それが理解できなければ、何が原因になって紛争が起きるのかがわからない。解決策も、そこにあるのでは。非常に勉強になる良いビデオだったので、皆に薦めたい。

■Q■　国連の人間の安全保障委員会で、アマルティア・センも述べていたが、貧困が紛争を引き起こすというテーゼはただちに証明はできない。紛争そのものが貧困の原因となる、というのは正しいが。紛争は、もっとAnthropologicalな原因で起こる。バルカン、ボスニアでの紛争が例だ。ほかにも、紛争の原因はMarginalizationや社会政策などがある。貧困は、若者が武器を取る温床にはなっても、紛争の直接の原因になるわけではない。

■ A ■　貧困と紛争が、一対一の因果関係ではない、ということは気をつけなければならない。

■ Q ■　サックス教授はビデオの中で、貧困が紛争の一要因なることはあり得るし、その逆もしかりだ、と言っていた。貧困が原因のすべてではない、と言っている。

■A■　紛争は減るかもしれないが、治安が世界中で悪化しているという報告がある。「紛争と開発」だけでなく、「安全保障と開発（Security and Development）」というテーマで、どういう手を打つべきか、考えなければならない。

■ Q ■　７年前、人類学を勉強したことがある。相対性という概念が、ビデオでは欠けていたのではないか。絶対的な貧困が紛争を呼ぶのではない。構造の中での格差や独裁者の存在などが、もともとの原因となる。バルカンでは、紛争が始まるきっかけ（トリガー）となったのは、選挙だった。

■ Q ■　紛争後支援では、世銀、当事国のどちらがイニシアティブを取るのか。プロジェクトの内容やプロセスを教えてもらいたい。

■A■　世銀では、まず初めに、人口、ＧＤＰや汚職率などの指数をもとに各国を評価し、支援額を決める。低所得の国の場合、長年利子なしで、中所得の国の場合、他の銀行なみに利子をつけて貸す、など基準がある。次に、それに従って、国別援助戦略（Country Assistance Strategy）　が、借り入れ国政府、IMFなどと協力して作成される。その中で、保健や教育、インフラ、雇用、財務省の予算支援など優先事項を決める。主には、世銀と借り入れ国の財務省とのやりとりだ。紛争後の国々への支援の場合、移行・暫定支援戦略を、もっと短いスパンでたてる。

低所得国にだけ貸していると、世銀は明日にでも終わってしまう。中国、インド、ブラジルなど中所得国に貸して、得た収入でまわしている。世銀のひとつの課題は、融資基準が高いことだ。最近、低所得国にだけ貸せばいいのではないか、という案も出ているが、その場合、世銀の収入はどうなるのか。財務削減などの問題も絡み、難しい。

■ Q ■　ビデオでは、武器の流通の問題が取り上げられていなかった。たとえば、Lord of Warという映画では、ロシアの崩壊が、ルワンダへの武器供給にどのように結びついたか、描いている。カラシニコフやAK47などの武器が流れていった。この大事は問題については、ビデオでは残念ながら取り上げられなかった。

■ Q ■　「紛争と開発」の問題は、カンボジアから始まり、90年代に国連もアド・ホック的にやってきた。スーダン、DRCなど、最近の紛争に対しての世銀の反応を伺いたい。世銀はローンである限り、政府との合意が必要で、融資してしまう。コートジボアールでは、それで失敗したのでは。紛争直後の国に融資する場合、リスクは高いのではないか。どのようにアセスメントをしているのか。また、Conflict Sensitive Developmentは、平和構築の重要な柱ではあるが、政策と実施にGapがある。世銀とUNDP、UNDG用にPCNA（Post-Conflict Needs Assessment）が開発されたようだが、DPKOでは予算がper yearなので、うまくあてはまらない。具体的には、どのように調和させていくのか。

■A■　スーダン、ハイチなどは先が見えていないので、どのように支援するかは国際社会の一番の課題だ。ここで成功すれば、国連や世銀の自信になるだろうし、失敗すればバッシングされるであろう。これまでとは違うチャレンジがある。一方で、世銀は支援から撤退することが可能だ。人道支援はその様な手を取ることは不可能だ。最後のご質問は、とても大きな課題です。

■ Q ■　ビデオのターゲット層は。国連と違う切り口などあるのか。

■A■　国際情勢に興味ある、一般の方々を対象にしている。だからBBCで放映してもらった。原本をもとに昨年１年間かけて製作し、アジア、ヨーロッパ、アフリカ、ラテンアメリカと地域バランスを図った。これでFund　Raisingをしよう、というわけではない。

■ Q ■　ビデオはシンプルでわかりやすかった。紛争が開発の成果をスポイルする、貧困が紛争を起こす、という点は、まだきちんと分析されていない。開発の紛争予防に対する位置づけという意味で、ユニークで面白い。ニーズ・アセスメント、どこからどうやって地域の真のニーズを図るのか、破綻国家は国民のニーズを代表しているのか、という問題は常に難しい。私が勤めている機関（JICA）では"Peace Needs and Impact Assessment"を使って、平和へのニーズを、長期的に捉えようとしている。

担当：山岸、藤澤