「平和構築における民軍関係」
上杉 勇司さん
広島大学大学院国際協力研究科助教授
藤重（永田）博美さん
日本国際問題研究所 研究員
2007年2月6日開催
於：ニューヨーク日本政府国連代表部会議室
国連邦人職員会／国連日本政府代表部／国連フォーラム共催 合同勉強会
■１■統合ミッションにおける人道ジレンマ【上杉さん講演部分】
■２■平和構築と治安組織改革（Security Sector Reform: SSR）【藤重さん講演部分】
■ 質疑応答
平和維持活動および平和構築の分野においては、日本の研究者・学界は現場・実務者からかなり離れていて、現場のオペレーションと理論のギャップを感じることが多い。どのように両者を「つないで」いくのかが課題である。
１．統合ミッションとは何か
近年の国連ミッションの多くが統合ミッションという形を取っている。統合ミッションが増えた背景には、国連が内戦後の混乱状況における新たな国家づくりに関わるようになり、そのために必要とされる法の秩序や行政機構を確立するために、従来のような平和維持だけでなく平和構築にも携わるようになったという事情がある。このような状況の中で、より良いミッションにするための試行錯誤の結果、統合ミッションという形が取られるようになった。
2000年に発表された「国連平和活動に関する委員会報告」（「Report of the Panesl on United Nations Peace Operations」、通称ブラヒミ・レポート）内にもIntegrated Mission Task Forcesという形で統合ミッションの概念にふれている記載があり、アフガニスタンで実施されたUNAMA（国連アフガニスタン支援ミッション）は初の統合ミッションとされている。
統合ミッションは、2006年2月9日の国連メモ（「Note of Guidance on Integrated Missions: clarifying the Role, Responsibility and Authority of the Special Representative of the Secretary-General and the Deputy Special Representative of the Secretary-General/Resident Coordinator/Humanitarian Coordinator, 17 January 2006, which was endorsed Note from the Secretary-General Guidance on Integrated Mission on 9 February 2006」）において、次のように定義されている。「統合は、紛争後の状況下での複雑な国連活動を企画・実施する際の原則であり、平和構築の異なる局面（政治、開発、人道、人権、法の支配、社会、治安）を一貫性のある支援戦略へと結びつけるための指針である。（中略）国連システムは、この統合化の過程を通じて、異なった取組みの相互補完的な関与を実現し、紛争から立ち上がってきた国家への支援を最大化することをめざす」（「統合ミッションについての手引き」より）
国連平和活動、特に平和構築において、一貫性のある、かつ最も効率的な活動を進めるための包括的な取組みとして、統合ミッションが採用されるようになった。この取組みは、国連平和活動の組織変化にも具体化されている。
（1）伝統的国連PKO
伝統的な国連PKOでは、文民・軍事部門が共に軍司令官の指揮下にあり、和平交渉のセッティング、和平交渉などの政治的活動を国連事務総長特別代表（SRSG）が担っていた。平和維持軍による活動とSRSGによる政治的活動は、互いに関連してはいるものの、一つの戦略の下に行われていたわけではなかった。また、SRSGは必ずしも現場に赴任せず国連本部にて作業を進めることもあり、現地では軍司令官が国連の代表を務めることが多かった。国別チームと称される国連の各専門機関はPKOの枠組みの外で各々の活動を行っていた。
（2）複合型国連PKO
冷戦が終わると、カンボジアなどでみられるように、SRSGがミッションの代表として現地に赴任する複合型PKOが確立された。複合型PKOでは、SRSGの下、軍司令官が軍事部門、次席国連事務総長特別代表が文民部門を統括するようになった。しかし、文民部門の人権・警察・選挙などにおいては、国連の専門機関はミッションの中に組み込まれることなくなく、別個に活動が行われていた。カンボジアにおける難民支援の場合はUNHCRとUNTACが密接な関係にあったが、必ずしも一つの戦略の下で活動していたわけではない。
（3）統合ミッション
従来PKOミッションの枠外で国連の専門機関による活動を統括していた次席国連事務総長特別代表がSRSGの指揮下に入り、PKOミッションの中に国別チームの活動が統合された。シエラレオネやブルンジでは、より効果的に現場での活動を統合するため、SRSGの代わりに国連事務総長執行代表（Executive
Representative of the Secretary-General）がトップに立ち、国連人道調整官（Humanitarian
Coordinator）および国連常駐調整官（Resident Coordinator）を兼務して国別チームの活動とミッションを指揮している。
２．人道的ジレンマ
統合ミッションにおいては、安保理決議に基づいて政治的な使命を受けたPKOと、政治的中立性を原則の一つとする人道的活動を統合したことによる、いわゆる人道的ジレンマが生じている。
（1）民軍調整の指針
人道援助の観点からはできる限り非政治的な活動を行うことが目的とされる一方で、国連の統合ミッションには安保理の決議に基づいた命令・権限（マンデート）が与えられる。例えば、選挙の日程が安保理において政治的に決定されている場合、選挙実施までにできるだけ多くの難民を帰還させることが政治的な要請となる。他方で、人道的な観点から難民帰還は時期尚早であると判断されれば、それは政治的要請と対立することになる。統合ミッションの建前は、一つの戦略の下、平和構築の異なる局面に関する活動を協同して行っていくことである。一方、ミッションの政治的要請と人道的要請の対立点をいかに回避していくかは大きな問題であるが、これに関する新たなガイドラインは定められていない。既存のMCDAガイドライン（Guidelines
on the Use of Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief）には民軍調整（civil
military coordination）の概念に基づき、これらの問題にどう対処していくかが記載されている。それによると、人道的原則を擁護することを前提に活動するとあるが、人道的原則と政治的要請が対立してしまった時にどうするかは明確に記されていない。
（2）人道援助の三原則
人道援助には、（1）人道主義、（2）政治的中立性、（3）不偏不党性（非差別）の三原則があり、これに基づいて6つの基準が定められている。すなわち、（a）軍事的資産の使用要請は人道上の配慮のみに基づいて決定する、（b）軍事的資産は最後の手段として、緊急の人道的ニーズを満たすために利用される、（c）たとえ軍事資産を利用しても、それは軍事的資産が文民の指揮統制下に入ることを意味しない、（d）人道的援助は人道援助機関が実施しなくてはならない、（e）軍事的資産を利用する際には、予め期限と規模、文民への移譲計画を明らかにする、（f）人道活動を支援するために軍事要員を派遣している各国は国連行為規範と人道原則を遵守しなければならない、である。
しかし、これらの基準のうち、はじめの三点については、統合ミッションの枠組みの中で実現しようとすると無理が生じる。なぜなら、
（a）軍事的資産の使用要請は政治的な当局からではなく、人道調整官・常駐調整官が人道上の配慮のみに基づいて決定するとあるが、統合ミッションにおいて最高決定権を有するのは政治的な存在であるSRSGであり、国連のミッションとして派遣されている以上、政治的配慮が多々必要になり、純粋に人道的配慮のみに基づいた決断を行うのは難しい。
（b）軍事的資産を利用するのは最後の手段であり、緊急の人道的ニーズを満たすためのみに許されるとされている。しかし、統合ミッションの目的は往々にして国連支援の最大化、効率化、あるいは相乗効果の拡大を目指すことであり、また和平合意締結後、通常の開発援助活動を行うまでのギャップを埋めるものであることが多い。このため、最後の手段や緊急のニーズを満たすため以外にも軍による支援活動がなされる場合がある。
（c）人道援助機関が軍の協力を得たとしても、軍は文民の指揮統制下には入らないとあるが、統合ミッションにおいては、SRSGによって指揮が一本化されるため、軍事部門も文民の統制下に入ることとなる。
（3）人道的空間
なぜ人道援助の機関が人道援助の三原則を尊重するのかというと、支援を必要としている人々のもとへ援助を届けるためには人道的空間が確保されていなければいけないという大前提があるからだといわれている。人道的空間とは、自らの活動において中立性と不偏不党性を保ち、軍との明確な区別を維持する事で確立される。例えばA-B間で紛争がある場合、人道援助機関はABを区別せず援助するということである。
しかし、コンゴやハイチでは通常の人道援助機関が治安上の問題でなかなか活動できない状況があり、そこで人道的空間をどのように作れば良いか、ということが問題になってきた。最近では文民の保護を国連PKOの任務とするケースが出てきた。文民保護は人道援助機関の重要なミッションのひとつであり、それをPKOが担うとなると、PKO軍と人道援助機関が共通の目的を持つこととなる。このような状況下で、双方が協力することの方がより多くの現地の人々を救えるのか、あるいは人道援助の原則を優先することの方がより多くの人々を保護できるのか、という決断を迫られる事例が増えているが、人道援助機関の人々に話を聞いたところ、現時点では明確な解決策はなく、ケースバイケースで進められているとのことである。
（4）最近の国連平和活動
国連平和活動の九割が国連憲章七章による行動を許され、そのうち七割が文民保護の任務を与えられている。人道援助に携わる文民が人道的空間を確保できない状況下で、どのように人道部門と軍事部門が関わり合いを持っていくかという問題が浮上している。
３．討論のための質問
（1）国連平和活動の政治的要請と人道的要請との対立を解決する統合戦略とはどのようなものか。
（2）人道援助機関をそもそも統合ミッションに含めるべきなのか。
（3）統合ミッションというアプローチは文民の保護に有効か。
（4）援助の効率性と中立性の維持とではどちらを優先すべきか。また、自らの安全確保と中立性の確保ではどちらを優先すべきか。
（5）住民の目に映る「中立性」とはどんなものか。住民からは、文民も軍も「外国人」という同じくくりで見られているのではないか。
４．実務家と学者の統合ミッション
日本の研究者が持っている問題意識は、現場の実務家の問題意識とずれていることが多い。また、実務家は日々の問題を解決することに忙しく、体系的に問題を振り返る時間を取ることが難しい。今回のような勉強会を通じて、実務家と研究者を統合し、両者のギャップを埋めていきたい。また、大学の教授陣が現状についての講義を行うことで若者がこの分野に関心を持ち、人材が育成されていくことに期待したい。
■第２部 平和構築と治安組織改革（Security Sector Reform: SSR）【藤重さん講演部分】
１．Security Sector Reform（SSR）の台頭の背景
（1）紛争解決の手段としての国家再建
冷戦後、内戦が多く勃発し、国家が破綻したり、正常に機能しなくなったりする状況において、国家機能をどうやって再建するかが問題となったことから、SSRというアプローチが生まれた。国家の再建には治安を確立することが最も重要である。紛争を解決するためにも、持続可能な平和を構築するためにも、治安の維持は欠かせない。冷戦直後にはSSRの重要性が十分に認識されておらず、いったん多国籍軍によって治安が回復されると、治安維持権限をすぐに現地政府に引き渡してしまうことが多かった。しかし、そもそも内戦は治安組織に問題があり、治安を維持することができなくなったことを直接的な契機として起こるもので、その治安組織の問題を解決しないまま治安維持を現地政府の手に委ねても、再び紛争が起こってしまう可能性がある。
内戦の原因となるような治安組織の問題としては、警察による捜査の方法が確立されていないなどの技術的な問題だけでなく、体質的な問題が大きい。たとえば、警察官や軍そのものが罪を犯すなど、市民の信頼を得られていないケースが多い。また、単に気に食わないからという理由で警察や軍が市民を攻撃し、些細な事で拘留したりリンチしたりすることもある。さらに、内戦が起こるような地域では、国民全体を代表する警察や軍が存在していない事が多く、それぞれの宗派や民族ごとに軍が存在したりする。たとえばボスニアでは、セルビア、クロアチア、ムスリムが各自の軍を持っていた。日本にたとえると、警察が自民党組織の一部になっているようなものである。すると、自民党員の罪には甘い対処をするが、民主党員には厳しくあたる、ということが起きる。このような状況では、市民が自らの身を守るために武器を持ち、自衛手段が高じて内戦に至ることが多い。こうした問題を解決して平和を確立するために、SSRが注目されるようになった。
（2）国家再建におけるSSRの重要性
SSRの究極的な目的は、暴力的な手段を用いずに治安を確立することである。このため、法の支配を確立することが必要となる。再建が必要な国では、国連多国籍軍や維持軍がはじめに実効的な治安維持体系をつくり、次第に現地の警察や司法組織に権限を移して徐々に暴力のレベルを下げるとともに、法の支配を確立していかなければならない。また、紛争後には暴力を抑えることで平和の配当を少しでも早く国民に感じてもらわなければならないが、人道的空間が確保できないと人道援助機関が活動することができず、国民も平和の配当を受けることができない。そこで、早期にSSRを支援し、実行することが必要となる。
SSRには、大きく分けると以下二種類の活動がある。第一に、現地の治安組織自身で治安を確立できるようにしていくことである。これは消極的平和とも表現でき、とにかく暴力を少なくしていくことが目的である。第二に、治安組織の体質改善を行うことである。治安組織自体がそもそも秩序を悪化させる原因になっていることが多々あるので、警察や軍だけでなく、統治機構、つまり政治的な問題にも目を向け、積極的平和のために構造的改革を行う。
２．SSRの実際
（1）SSRの概要
SSRは、正確にはSSR支援活動だといえる。何故なら内戦に至ってしまった国はそもそもSecurity Sector（治安組織）に問題があることが多く、自力でSecurity
Sectorを立て直すことが困難なため、国際機関や他国の援助ドナーなどの支援が不可欠だからである。SSR支援に積極的に取り組んでいる機関としては開発系ドナーが多く、経済協力開発機構（OECD）のDevelopment
Assistance Committee （DAC）、イギリス国際開発庁（Department for International
Development、DFID）、アメリカ国際開発庁（United States Agency for International
Development、USAID）などが非常に熱心である。そもそもSSRとは開発分野から出てきた用語で、冷戦後の東欧における民主化と経済発展を促すため、予算規模が大きく国家経済の負担になっていた軍部の縮小が必要となったことから始まっている。その後、中南米の警察改革・民主化への支援を経て、90年代には紛争解決アプローチの中に、SSRが取り込まれるようになった。国連機関では、UNDPが司法関係、刑務所、裁判所などの改革を支援してSSRを行っている。しかし、全般的に国連機関ではこれまでSSRはそれほど行われておらず、今後力を入れていく分野であるようだ。また、二国間援助の形でSSRを支援している国もある。シエラレオネではイギリスが、ハイチではアメリカが、それぞれ支援を行っている。
（2）SSRの対象
SSRの対象となる「Security Sector」にはどこまでが含まれるのか、という点は議論のあるところである。一般的には、警察と軍が含まれることは勿論であるが、文民によって構成される内務省・国防省、そして文民統制を行うという観点からは議会・国会などの政府内非武装組織、民兵・ゲリラなどの政府外武装組織、オンブズマンなど政府外非武装組織がSecurity
Sectorの中に含まれるとされている。その中で、紛争後に拡散してしまった武器を一箇所に集め、政府が管理することによって治安を維持するという意味で、SSRの中にDDR（Disarmament,
Demobilization, Reintegration、武装解除、動員解除、社会再統合）が含まれることもある。国連PKO局ではDDRとSSRを分けて考えているようだが、個人的には、DDRもSSRの一環として含めるべきであると考えている。
（3）SSRを構成する諸活動
警察改革はSSRの中心となる活動であり、秩序回復のために直結している。警察を、実効力のある組織にしていくことが重要となる。しかし、警察だけを改革しようとしても意味がない。警察、裁判所（司法）、刑務所（懲役施設）の三者全てが機能していないと法の支配も治安も確立できないし、内戦が再発してしまうこともある。DDRについては、武装解除した人々をどうするのか、というReintegrationが重要となるが、経済的および感情的な事情から、難しい問題でもある。解決策の一つはこれらの人々を軍隊や警察に取り込んでいくことで、具体的な作業は別々に行われるとしても、全体的な戦略を考えるうえでは、SSRの中にDDRを統合させる必要がある。また、DDRを行う際には、どうやって国民に武器を手放させるか、ということが課題となる。多くの場合、武器を手放すと逮捕されてしまうという意識があるため、国民の側もなかなか武器を手放そうとしない。そこで、ある程度の恩赦が必要となってくることがあり、こうした面でも、SSRに司法改革やDDRが関連してくる。
国家破綻に陥るような国で警察改革を行うのは容易なことではない。日本では、警察と軍が別個の組織となっていることが当たり前になっているが、発展途上国では、警察が軍の下部組織となっており、独立していないことの方が多い。日本のように軍から独立している警察を「文民警察」と呼ぶが、こうした用語があること自体、文民でない警察がいかに多いかということを示している。警察が軍の一部となっていることの問題は、そもそも軍は外部の組織に対して非常に敵対的な性質を持っているということである。かつて植民地であった国では、宗主国から見て危険な存在である市民を押さえ込むための機能を軍および警察がそのまま引き継いでいる。このような場合、警察にとって市民は保護するべき存在ではなく、押さえ込むべき敵として認識されている。そのため、まずは警察と軍を分離することで、警察内部での意識改革を行うと同時に、市民の間にも、警察に対する信頼を醸成することが必要である。
SSRにおいては、ローカルオーナーシップとのバランスをとることが課題となる。国際社会の側には、できるだけ早く現地から撤退したいという意向がある。実質的な統治権限をどのようにして現地政府に与えていくかということは倫理的な問題でもある。たとえばハイチでは、長期にわたった軍政の後、1991年に民主的に選出されたアリスティドが大統領に就任したが、同年の軍事クーデターにより、アリスティドは国外に亡命することになった。アメリカをはじめとする国際社会の介入によって1994年にアリスティドが大統領に復帰した際、国際社会は軍を完全に解体するのではなく縮小することを提案したが、アリスティドの強い意向によって軍が解体された。このときに元兵士のreintegrationが適切に行われなかったため、彼らの間に不満が溜まり地下組織が形成され、2004年には暴動が再発することになった。これは、ローカルオーナーシップを尊重しすぎたことによる失敗例といえるだろう。
議事録担当：堤／吉田 写真：田瀬
